高丝敏：论个人破产“看门人”制度的构建 | 法治研究202204

内容提要：由于个人破产和企业破产的不同特点，在个人债务清理中行政管理机构能够起到“看门人”的作用，既防止破产的欺诈和滥用，也防止破产案件对于司法资源的挤占。本文认为个人破产“看门人”制度具有必要性，通过比较研究探讨了以美国为代表的个人破产“间接型看门人”模式以及以英国、法国、瑞典为代表的“直接型看门人”模式。我国《深圳经济特区个人破产条例》第十一章规定的破产事务管理机构的模式更加接近于“间接型看门人”模式。本文在比较的基础上提出对于我国个人破产的“看门人”制度的设计可以采取两步走的模式，在《个人破产法》立法时可以有限地吸收“间接型看门人”模式；随着《个人破产法》实践的深入，可以逐步向“直接型看门人”模式过渡。

关键词：个人破产；看门人；破产事务管理机构；间接模式；直接模式

目次

一、引言

二、个人破产“看门人”制度的必要性

三、间接型“看门人”模式

四、直接型“看门人”模式

五、我国个人破产“看门人”制度的构建

　　加快建立全国性的个人破产制度成为了我国当下不可回避的问题。党的十九届四中全会决议将健全破产制度作为“建设高标准市场体系，完善公平竞争制度”的支撑制度。而我国的第十四个五年规划也提出“建立便利、高效、有序的市场主体退出制度，简化普通注销程序，建立健全企业破产和自然人破产制度”。可见，个人破产和企业破产制度都是保障我国市场秩序和主体有序退出的基础性制度。2021年3月1日开始实施的《深圳经济特区个人破产条例》成为我国地方性个人破产立法的“破冰”。江苏、浙江等地的法院也先后出台了个人债务集中清理的实施意见。破产法律和贸易的流通息息相关，因此在两百多年前麦迪逊在《联邦党人文集》中写道：“制定统一破产法的权力，与贸易管理非常紧密，并且能在诉讼当事人或其财产所在或移入别州的地方防止许许多多的欺诈行为，因此其便利之处似乎无须再加以研究了。”在我国多地已经开始个人债务集中清理的尝试和破冰，并且在我国个人破产审判已经有一定实践的前提下，加快制定全国性统一的个人破产法成为紧迫任务。关于个人破产立法的讨论也应当由宏观的理念争议，转向更加微观细致的制度探索。

　　个人破产法制度是基于国情发展状况和整体法律配套制度综合考虑的选择。相比于企业破产法，个人破产法更具有替代社会保障的性质。个人破产制度是牵一发而动全身的制度，对于个人破产法律的执行关系到一个国家的信贷市场、社会保障体系、劳动力市场的发展，从一定意义上讲个人破产是政府应当提供的社会福利制度的替代品。个人破产中诸多行政性的事务加上个人破产申请的案件数量远高于企业破产案件数量，如果都由法院来处理，将会造成对有限的司法资源的挤兑。从国外实践经验来看，个人破产法的有效实施离不开行政性的配套制度。

　　上世纪70年代，美国制定新的破产法时，破产委员会建议将管理消费者债务减免制度的中央权力机构放在一个具有行政职能的机构而不是法院，因为个人破产在大多数情况下是指导和管理的问题而不是争议解决。非常可惜，这一建议并没有引起当时美国立法者的重视，甚至遭到了猛烈的抨击。美国的个人破产朝着以法院为中心的市场化路径大刀阔斧的推进，并成为世界上少有的给予个人“重新开始”的高度自由化的个人破产制度。但是，美国的消费者破产历经了过于宽松的破产政策所带来的破产狂潮对于法院司法资源的挤兑，甚至是破产欺诈所带来的对于社会经济、道德的猛烈冲击。2005年美国在信贷资本的游说下通过《消费者保护和破产程序滥用防止法》，其中很重要的部分在于加强对于破产欺诈的监督和消费者负债教育。美国之外，我们也可以看到以英国、法国、瑞典为代表的个人破产制度通过多轮改革逐步加强具有行政职能的机构对于个人破产的指导和管理，削弱和淡化法院在个人破产中的中心地位。在世界各国经历了个人破产自由化所带来的对于司法资源的挤占和社会秩序的冲击而不得不进行多轮改革之后，有必要重新思考破产委员会提出的建议的合理性和前瞻性，以及个人破产和企业破产的诸多不同之处。

　　《深圳经济特区个人破产条例》第十一章是破产事务管理的专门章节，虽然对于破产事务管理部门的规定仅有两条，但是内容已经体现了破产管理的行政部门任命、监督个人破产的管理人，为个人破产提供法律援助和咨询，协助调查破产欺诈和相关违法行为，信息公开以及协调各行政部门等职责。目前学界对于个人破产的关注很少涉及到破产的行政管理职能，事实上由于个人破产和企业破产的不同，破产行政管理机构其实起到了“看门人”的作用，既防止了破产的欺诈和滥用，也防止了破产案件对于司法资源的挤占。本文通过对欧美各国晚近个人破产中行政机构“看门人”职责的讨论，提出我国建立个人破产“看门人”制度的必要性和可能的模式。

　　（一）“看门人”的概念和“看门人”制度在破产中的体现

　　“看门人”一词最早源于资本市场上的“看门人”，指的是资本市场上的中介机构用他们的声誉来维护资本市场的秩序，更多适用于证券法领域。吉尔森和克拉克曼教授在1984年合著的论文中首次用“看门人”的角色来形容投资银行的作用。哥伦比亚大学法学院的约翰科菲教授对于证券市场的“看门人”制度做了系统的研究，从而使得“看门人”制度成为证券法研究领域的重要论题。“看门人”这一概念从证券法被广泛适用到公司法、网络法等领域，如网络平台等维护市场秩序、防止违法违规行为的主体被认为具有一定的“看门人”角色，从而具有广泛性，其不仅指职业化的中介，而广泛地适用于具有一定监管和合规角色的主体。

　　美国最高法院将个人破产案件重整程序（第十三章程序）的受托人称之为“看门人”。美国学者认为在市政破产中，州政府起到了看门人的角色，因为美国不少州要求市政府申请市政破产（《美国破产法典》第九章中的破产程序）必须先获得州政府的批准。有学者认为除了州政府的批准之外，各州应当将市政破产的“看门人”制度落实到实体，创建一个特殊的实体或机构，授予其守门人职责，该机构可由指定的破产专家组成，保证决定的做出具有专业性而不是政治决定。有学者认为在美国的个人破产中，美国受托人根据《美国破产法典》对于免责提出异议，也具有类似于“看门人”功能，尽管不是在程序开始前，而是程序进行中起到看门功能的。相比于企业破产、市政破产，在破产文献中系统论证个人破产中的“看门人”制度的还比较少。但是个人破产的特殊性决定了个人破产程序“看门人”制度设置的必要性。

　　（二）个人破产法的特殊性和“看门人”制度的必要性

　　个人破产具有和企业破产的不同之处，个人破产涉及大量非争议类的行政事务，这需要有专业技能人员、信息、资源去处理这些司法以外的行政事务。例如，和企业不同，个人没有会计账簿。个人财产信息的查明，需要大量的行政资源。个人债务的清偿计划涉及到劳动就业等部门配合。个人破产和一个国家居民的负债息息相关，晚近欧洲国家的改革多是围绕如何在个人破产中避免过度负债（Over-indebtedness）而展开，这就需要在个人破产中加强申请人教育，避免重复陷入破产泥潭，同时协调信贷部门，甚至对于不负责任的放贷债权人有一定的惩罚措施。同时，对于破产过程中的欺诈等违法犯罪行为也需要有监察部门的介入。上述这些职能都超出了一般破产法院的司法权范围，需要有行政部门的配合和协调。尤其是和企业破产案件相比，个人破产案件申请数量众多，如果没有行政“看门人”机制，都直接进入法院，容易引发对司法资源的挤占。下面展开说明：

　　1.个人破产的财产信息缺乏和信息公示的需要

　　由于企业有会计制度，所以企业的债权债务关系和财产相对于个人而言更加清晰可查。由于缺乏个人财产记账制度，深圳个人破产审判试行之后面临的最大问题就是个人财产和债务的查明问题。个人一旦隐匿财产，并通过破产程序免责，将会给整个社会诚信造成冲击，还可能会对信贷行业造成影响。个人破产申请后需要对个人财产进行登记和信息公示。在债务重整中，更需要对个人工资收入的抵扣等行政手段。

　　2.个人破产中过度负债的预防和消费者教育的必要性

　　企业破产法侧重于资源的优化配置，个人破产法则是由基本人权衍生出来的对于债务清偿的非道德化处置，更注重实现债务人基本的生存和发展权利，在此基础上实现债务人、债权人与社会利益。但是，个人破产不是没有代价的，可能产生刺激过度负债的负面效应。过度负债指“消费者永远无法履行其财务承诺的情况。”一般破产主义模式下，个案中对商人非商人不同身份进行区分的困难，功能泛化下宽松的个人破产免责机制在激励商业冒险的同时，将不可避免地对作为非商人的普通消费者产生影响，推动消费者的过度负债。因为个人破产有类似于“社会保险”的属性，通过对于个人债务一定程度的免责，减少负债给个人带来的经济困境，但也会引发道德风险，诱使消费者过度举债。人民银行数据显示我国的居民负债比例逐年上升，已经超出德国等发达国家。信用卡的普及会催发更多的“破产潮”。过度负债对于一个国家经济的负面影响是长期的，会使一个国家的经济陷入一旦压缩消费则加重经济衰退，一旦刺激消费则加重过度负债的恶性循环。个人破产的申请对于申请人本身也有影响，会不可避免地带来社会排斥问题。而不负责的破产申请对于社会道德滑坡和信贷系统的影响都是重大的。因此，晚近欧美各国的个人破产改革都强化对于债务清偿的个人责任，这就需要在个人破产申请前为申请人提供必要的咨询和教育，使其充分认识到申请个人破产的后果和影响，并通过咨询了解到债务人是否适合个人破产程序，给出合理的建议。

　　3.个人案件数量众多和对于司法资源的挤占

　　在各个国家，和商业破产案件相比，消费者破产案件的数量都是巨大的。以美国为例，最新统计数据显示在2021年7月加利福尼亚的个人破产案件是38542件，但是商业破产的申请是1737件，所以个人破产案件可能占整体破产案件的9成以上。和企业破产不同，个人破产案件更加简单，个人债务人的诉求更加直接，就是和债权人和解，很多通过采取庭外债务和解就可以解决。目前我国的破产案件原则上由中级人民法院管辖，但是中级法院中破产审判力量还不充足，如果个人破产案件没有“分流”都直接进入中院管辖，将对刚刚建立起来的破产审判体系造成较大冲击。结合域外尤其是美国的经验来看，一旦在全国范围内全面推行个人破产，将可能对法院的案件处理人手以及专业能力带来极大考验。企业破产案件尚且缺少足够的专门审判人员，个人破产案件一旦加入更加剧对司法资源的挤兑。个人破产案件与企业破产案件相比，在难易程度、案件数量上显然并不适合未经前置程序直接进入法院。个人破产实践在包括美国以及欧陆国家中的发展趋势，是愈发强调法庭外债务清理制度，而部分国家甚至以强制性法庭外调解作为前提，更适合由专门的个人债务清偿行政程序处理。因此，我国个人破产立法应当探索更适合个人破产的行政性的庭外债务清理机制，并引入社会公益机构来辅助个人破产案件的处理，以更好地降低法院审判压力，节约司法资源。这些行政程序能起到很好的“看门人”的作用。

　　4.个人破产对于信贷系统和劳动力市场的影响

　　民众过度举债和非理性消费对银行信贷安全系统会造成压力。实证研究普遍认可个人破产制度具有转嫁利率成本的功能，即越宽松的个人破产（免责制度）越会造成利率的整体提高，即将债务豁免所带来的风险前置到利息中作为风险溢价，这将整体提高利息水平，直接影响企业家的融资成本。因此，个人破产政策执行的宽松程度需要和国家的信贷政策统筹考虑，这就需要负责信贷金融监管者的参与。

　　个人破产免责执行的宽严程度并不仅仅是一个法律问题，也是社会政策问题，其执行的结果直接关系到申请的债务人是否有参与劳动的动力。经济学的研究表明过于严苛的工资扣押制度可能导致债务人失去劳动的动力，但是过度宽松的个人债务免责程序也会带来劳动力市场供给的缩小。相反，设置了个人债务还款计划和合理考察期限的国家，劳动力市场供给提高了。并且设置考察期限对于整体社会的信贷供给和福利增加有正向效应。因此，在个人破产中对于信贷、劳工等行政部门的协调，更适合有专门的个人破产管理部门来完成。

　　（三）不同的个人破产模式和个人破产“看门人”制度

　　本文中个人破产的“看门人”是广义的概念，在个人破产进入司法程序前和司法程序之外起到维护个人破产程序有序运行、防止破产程序滥用、实现个人债务公平公正清理的行政机构、组织和个人都统称为个人破产的“看门人”。个人破产“看门人”制度是在个人破产运行的实践中，对于制度漏洞或者低效问题进行改革所产生的“补丁”，目的在于使个人破产制度的效率最大化。不同的个人破产模式对应不同的“看门人”制度。学者豪雅将15个国家的个人破产划分成四种不同的模式，即以美国和加拿大为代表的市场型个人破产制度，以英格兰、苏格兰、澳大利亚和新西兰为代表的限制型个人破产制度，以德国和奥地利为代表的责任型个人破产制度，以法国、芬兰、挪威、丹麦、瑞典、比利时为代表的宽恕型个人破产制度。而拉姆齐教授则将美国个人破产法作为例外主义的代表，英国个人破产法作为限制型代表，法国个人破产法作为典型的新社会法的代表，瑞典破产法作为有限宽恕主义的代表。我国个人破产法的立法模式尚且处于争论之中，究竟采取何种立法模式还不确定。本文将以美国、英国、法国和瑞典为例讨论不同个人破产模式下的“看门人”制度，其中美国管理人及其选任和监管的中介机构并不能直接在个人债务清偿中起到决定作用，而更多的是程序前的教育和程序中的监察，本文称其为“间接型看门人”。英国、法国和瑞典的行政机构及其任命的中介机构对于个人债务的调整起到了主导作用，本文称其为“直接型看门人”。

　　传统的破产法理论认为，欧洲的个人破产更加注重规制路径，而美国的个人破产则代表市场导向，其偏向于债务人的重新开始（fresh start），属于个人破产法律家族中的少数，被认为难以被其他国家所效仿。的确，美国个人破产法诞生之初，是以法院为中心而设计的。在普通法国家里法院往往代表市场的力量。美国个人破产的理念是在债权人和债务人之间重新分配风险，加上美国的社会福利不及欧洲国家，所以其个人免责采取的是非常宽松的制度，这也增加了个人破产被滥用的风险。

　　但是晚近美国和欧洲个人破产的合流无疑指向同一方向，即加强政府机构作为“看门人”的职责。即使是在以法院为主导的美国，在个人破产领域，也越来越强调政府的作用，政府资助的债务咨询机构提供信用咨询作为申请破产的前置程序，和美国管理人一起成为一个严密的监督体系。事实上上个世纪70年代美国的行政“看门人”制度在美国破产法修订时就被破产委员提出，虽然《美国破产法典》没有完全地纳入，但是赋予了美国管理人部分监察权，也起到了一定程度“看门人”的作用。直到2005年《消费者保护和破产程序滥用防止法》加强了对破产滥用的预防，并增加了破产申请的收入测试，才使得美国管理人的监察权有了具体抓手。2005年法案将消费者破产申请人的教育作为申请破产救济的前置程序，由中介机构负责咨询和教育，中介机构由美国管理人选任和管理。除此之外，美国管理人对于个人破产申请并没有实质性决定的权力，因此本文将其概括为间接型“看门人”模式。

　　（一）1973年行政破产法的提议和1978年《美国破产法典》

　　1973年破产委员会提议设立一个独立的行政部门即美国破产管理局，以实现行政和司法职能的有效分离。美国破产管理局长官由参议院建议，总统任命。破产管理局官员包括长官副手、区域行政长官、其他官员和工作人员。破产管理局的行政长官一届任期为7年，可以雇用律师、会计师、估价师、拍卖师、管理咨询师等必要的工作人员。按照提议，涉及破产的争议解决仍然是破产法院的职能，而对于破产管理局的决定有异议的当事人也可以向法院起诉。彼得·菲什教授认为之所以设立独立的联邦破产行政管理局，是因为破产程序中大量涉及无争议的非传统司法事务，既无法由法官来兼顾，又无法通过法院内部的行政办公室来处理，因为这些司法机关内部的行政机构难以获得地区法官的权力和权威。按照提议，破产管理局将负责执行大多数破产管理功能，包括处理自愿破产申请书和相关文件，发布通知，决定债务豁免，任命管理人，决定聘用律师和会计师等必要的工作人员，以及破产的监督检察权等。除此之外，按照该提议美国破产管理局还承担为申请债务人提供债务咨询的职责。遗憾的是，破产委员会的提议被认为是站在自己立场上的自利性提议，受到了广泛批评，尤其是在美国以司法体系为核心的个人破产传统下，破产法官对于该提议的批评尤为激烈。因此，1978年《美国破产法典》仅仅有限地赋予了联邦管理人一定的破产管理权，如监督和管理私人管理人的职权等，但是没有真正建立起行政性的联邦破产管理署。

　　1978年《美国破产法典》使得美国管理人（U.S.trustee）某种程度上成为了个人破产的“看门人”。美国管理人根据1978年《美国破产法典》第101条设立，作为破产程序的监察机构。美国管理人的使命在于“促进破产制度的完整性和效率，以造福所有利益相关者，包括债务人、债权人和公众。”首先，它有任命并监督管理人的权力。美国管理人监督管理人是否勤勉尽职地履行受托义务，财务账户管理是否合规等。如果私人管理人收取过高的费用，它也可以纠正。尤其在第13章个人破产重整案件中，重整会持续多年时间。美国管理人必须监督私人管理人受到足够约束，定期审查私人管理人提交的案件报告、预算报告、银行账户信息等，为受托人提供培训，并监测受托账户资金。其次，它可以审批信用咨询机构资格，制定和完善关于信用咨询的规定。最重要的是它还有破产监察权，防止破产欺诈，必要时可以直接启动关于破产犯罪的调查。美国管理人和美国管理人助理均由美国总监察长任命，说明这一机构本身是美国监察系统的组成部分。美国管理人可以根据《美国破产法典》第727条的规定，直接向破产法院申请不予准许债务人免责——如果它认为免责会构成破产程序滥用的话。希尔曼教授认为这种提起破产滥用动议的机制本身就是“看门人”机制。如果第7章债务人拥有的财产不属于州或联邦法律规定的豁免财产，美国管理人可以出售该财产并将资金分配给债权人。另外，美国管理人是当然的程序参与人，它有权力对破产申请进行审计，可以出席任何案件的程序并发表监察意见。美国管理人的经费来源是从破产费用中抽取比例，作为破产程序必要的费用。美国管理人作为行政机构，起到了重要的破产监察作用。在2004年和2005年间，美国受托人将案件由第7章的直接免责转换为第13章的重整或以“滥用”为由请求法院驳回等动议，大约95%都成功了，这就意味着美国管理人在防止破产免责的滥用中起到了重要的作用。

　　（二）2005年《防止破产滥用和消费者保护法案》的强制前置程序

　　虽然美国管理人作为行政机构，对于个人破产的滥用起到了重要的破产监察作用，但其监察功能多在破产程序启动之后，也就是“事中监督”，没有太大的职权去进行事前预防。而美国个人破产申请的大量增长也给司法系统造成了巨大的负担，需要一定的机制进行事前“筛选”。例如，有数据统计，1979年美国的个人破产申请案件是22万件，而2004年则暴增到150万件。2005年美国的《防止破产滥用和消费者保护法案》（Bankruptcy Abuse Prevention and Consumer Protection Act of 2005）目的在于矫正长久以来的破产滥用行为，其重要的举措就是引入了平均收入测试，要求债务人尽最大的可能去偿还债务。根据收入测试条款，债务人获得第7章下的免责不再是当然的，只限于必须的情况。只要债务人有如下情况，则必须适用第13章的重整制度：债务人的收入高于国家收入中位数，或者可偿还债务中有很大一部分来自第13章中的“可支配收入”，或者没有显著不适用第13章的特殊情况。根据立法文件，平均收入测试是2005年破产法改革最核心的内容。美国管理人可以根据《美国破产法典》第707条对申请人收入测试进行监督，防止破产欺诈。第707（b）的调查和动议制度，使得破产滥用的概念制度化，并且通过转移说服和证明责任来使得本来没有太大执行力的第707条款获得了更强大的执行力。

　　2005年《消费者保护和破产程序滥用防止法》要求申请个人破产必须先经过信用咨询和完成相应的课程，将信用咨询制度变成了个人破产的前置性制度。根据2005年修正案，个人债务人在提请破产申请前180天之内，必须经过授权的非盈利性信用咨询机构（CCA）和有关预算分析的培训，如果没有完成则不能申请任何类型的破产救济，除非是有法院或者美国管理人的豁免。信用咨询和课程由信用咨询机构（Credit Consulting Agency）提供。美国管理人建立了教育和信用咨询办公室，负责批准和监管信用咨询机构。美国管理人选择信用咨询机构的标准，主要包括机构的中立性，其中一个很重要的判断就是主要董事跟咨询结果没有直接的利害关系，也不能跟其它咨询服务有直接或间接的利害关系；服务的费用必须是合理收费；对客户的资金有安全的保管机制；有非常好的信息披露机制等。除了信用咨询之外，债务人在6个月实习期里，还要接受课程辅导，美国管理人也负责认证合格课程。

　　信用咨询的豁免是非常严格地被执行的，如果不经过这个前置程序，不能获得个人破产的救济。在达文波特案中，佛罗里达中区法院驳回申请人的破产申请，因为申请人没有经过信用咨询的前置程序。尽管申请人声称法院受理破产后可以再参加信用咨询和课程学习，这样符合同等性原则，但是法院不认可这样的抗辩，认为信用咨询是一个前置性程序，不能事后来补，除非满足两种豁免情况。

　　美国个人破产的前置程序“信用咨询”之所以被如此严格地执行，就在于它并非名字所显示的仅仅提供简单的咨询服务。事实上咨询顾问经常需要在债务人和债权人之间就偿还计划的条款进行调解，大多数情况下单纯的咨询服务会发展成协商调解。所以信用咨询前置制度最大的功能是把能够达成调解的个人破产案件挡在法院门外。

　　（一）英国的破产服务署和审裁员制度

　　英国破产法对于个人破产的规定建立在对“负责任的冒险者和难辞其咎的破产者的区分基础上”。这决定了英国破产法是限制性的个人破产免责，对债务人有不同于美国市场型个人破产的更多经济、政治和民事行为能力上的限制。这也是为何英国的个人破产中行政管理色彩比美国更加浓厚的原因。

　　在英国，破产服务署是个人破产的监督者，有权力制定个人破产政策，同时也是商业道德的监督者，承担了个人破产“看门人”的职责。破产服务署是英国商业、能源和工业战略部下属的一个部门，它的宗旨是“通过支持那些处于财务困境的人，解决金融不法行为和最大化债权人的回报来帮助提供经济信心”。英国破产服务署可以管理破产和债务免责令，可以根据英国1986年《破产法》取消董事资格，在没有私人破产从业人员的情况下，英国破产服务署可以自己担任受托人或清算人，可以向商业、能源和工业战略部部长和其他政府部门和机构就破产和裁员相关问题提供建议，可以代表商业、能源和工业战略部调查和起诉违反公司和破产法的行为以及其他涉及破产的刑事犯罪。

　　英国破产服务署下设审裁员（adjudicator）作为个人破产申请的第一位“看门人”。根据英国破产服务署网站上对于个人破产申请流程指南的介绍，债务人先向审裁员提交个人破产申请，审裁员决定是否符合破产标准。而英国1986年《破产法》第263H条第（2）项规定“个人只有在无法偿还债务的情况下才能提出破产申请。”该法第263K条规定了审裁员判定是否可以申请破产的条件，即根据第263I条审裁员对于申请是有管辖权的；当事人无法偿付其债务；截止裁定确定之日，债务人没有待决的破产申请；并且截止裁定之日，法院尚未就作为申请标的的任何债务发出破产令。一旦审裁员裁定个人申请人符合破产条件，审裁员必须依据第263M向申请人颁发破产令文本，并且通知相关人。如果审裁员拒绝颁发破产令，申请人可以根据第263N第（2）项要求审裁员复议，如果审裁员还是给出拒绝颁发破产令的决定，则审裁员必须根据263N第（4）项向债务人发出通知，给出拒绝的理由，并且告知当事人可以向法院上诉。一旦审裁员确定了申请者破产，那么申请者的资产会被用于偿还债务，申请者必须遵守破产限制，申请者的姓名和详细信息将在个人破产登记处公布。审裁制度只适用于债务人自愿申请破产的情形。如果是债权人申请的破产仍然是由法院审理。2016年之前，审裁员作出破产令之后，债务人仍须向法院申请就其他事项作出裁决，例如命令的变更或废止以及债务的免责。《2016年破产（英格兰和威尔士）规则》取代了两步走的规则，自2017年4月6日起生效后，审裁员作出破产令申请人即进入破产状态。之后将会任命破产管理人，破产管理人可以是根据1986年《破产法》第388至398条项下授权的破产职业者或者官方清盘人。一旦个人破产中的管理人被确认，则破产财产自动转移给管理人管理。

　　对于低收入少财产债务人而言，免责是更加有效地解决债务的方式。这些债务人基本上可以被认为是完全丧失了清偿可能性。破产管理机构可以迅速作出裁定，并避免欺诈行为的发生。特别小额债务无法清偿并且无重要价值财产的债务人可以申请债务纾缓令。2007年英国的《法庭、法院和执行法案》（Tribunals,Courts and Enforcement Act 2007）新增了债务纾缓令制度，作为1986年《破产法》第7章的A部分（Part7A）。债务人必须确实是无力支付债务，根据英国国民咨询署设定的标准，债务人必须在支付正常的家庭开支后，每月剩下75英镑或更少的钱，债务总额应为30，000英镑或以下，债务人拥有的有价值物品和储蓄价值总额应低于2，000英镑。根据1986年《破产法》251A第（3）项规定，能够适用债务纾缓令的债务不包括有担保的债务。债务纾缓令会对债务人产生一定的限制，如不得在没有告知贷方处于债务纾缓状态下取得多于500英镑的借款，不得未经法院许可参与推广、管理或设立有限公司，不得未经法院许可担任公司董事。

　　无论是审裁员（adjudicator）主导的个人破产申请还是债务纾缓令，最大好处是在法庭之外处理个人债务，避免了破产所带来的社会排斥问题，使得债务人更愿意使用这些程序来清理债务。由于行政机构本身承担着促进社会保障的职责，由其主导个人债务清理也是其行使对于陷入经济困难的公民的社会保障职责的体现。同时破产服务署、国民服务局能够更好地协调官僚体系内的其他机构，也能够更有效地联动信贷、劳动部门、征信机构和税务等。尤其债务纾缓制度将低价值的案件剥离出法院系统，由破产管理和服务机构来管辖，这样对于法院司法资源的挤兑会减少。

　　（二）法国的避免过度负债和庭外债务协调机制

　　法国个人破产法其实是关于过度负债的调整制度。在法国，是法国银行的过度负债委员会而不是法院在个人破产管理中发挥核心作用。过度负债委员会是独立的行政机构，从法律地位上看，它既不是传统国家官僚制度的一部分，也不是行政法庭。过度负债委员会由公共行政部门的代表、来自大型金融机构债权人的代表，以及消费者团体和金融机构的一名代表组成，法国银行工作人员作为委员会秘书，负责委员会的组织。法国1989年通过的奈尔茨法（Loi Neiertz 1989）主要的目标就是抑制自然人债务人过度负债，为此该法设立过度负债委员会，用于记录债务清偿申请，并向放贷人发出警告，同时设计了庭外协调程序，债务人和债权人可以达成协议，在一段时间内对债务清偿进行一个合理的安排，而不是直接免除。

　　根据庭外协调程序，无力偿付其商业债务的个人可向过度负债委员会提出申请，由委员会与其债权人协调一项偿还债务计划。庭外协调程序只适用于债务人主动提起，而不适用于债权人申请。只有在庭外协调失败的情况下，债务人才会向法院寻求司法解决方式。过度负债委员会为寻求债务减免的债务人提供免费的“一站式服务”，从暂停清偿（moratoria）到重新安排债务清偿和豁免。根据2016年的改革，债务清偿期为7年。在接到申请之后，过度负债委员会的秘书会决定是否受理申请，与债权人和债务人联系，通知其他委员，并负责和申请的债务人面谈。庭外的债务协调使得个人破产案件大量分流到行政机关，避免个人破产案件对法院司法资源的挤兑。过度负债委员会本身是独立的行政机构，委员经过一致同意对于债务清偿作出裁决。如对裁决不服，债务人或者债权人可以向法院提出上诉。但是，根据法国官方报告，债务人没有向法院上诉的，债权人的上诉率也低于10%，这说明由过度负债委员会主导的庭外协调机制在实际运行中是比较成功的。在过度负债委员会受理申请和裁决期间，债权人的追偿行为不会自动中止，债务人的财产也不需要交给管理人。庭外协调中债权人和债务人的谈判是比较少的，尤其是大债权人对于该程序已经非常熟悉，诚如拉姆齐教授所观察到的，“谈判和协商可能是对这一过程的潜在误导性描述。许多计划遵循相对标准化的流程，很少进行谈判。大多数大债权人已经将其与委员会的互动固定化。这是一个相对非个性化的过程”。

　　（三）瑞典的强制执行机构和债务调整制度

　　瑞典1994年的《债务调整法》要求个人破产是三步走的制度。第一步债务人在提起破产之前必须在财务顾问的指导下和债权人进行私人协商。第二步，如果私人协商失败，那么债务人将向政府的强制执行机构（Kronofogdemyndigheten or KFM)提出破产救济，强制执行机构将会根据法律规定的标准判定债务人是否符合申请破产的条件。如果强制执行机构认为符合破产条件，那么将草拟一份债务调整计划并提交债权人投票。第三步，如果债权人没有全部投票通过，那么强制执行机构将和法院一道对债务人的债务调整计划进行司法审查，一旦司法审查通过，债务调整计划将会“强塞”给债权人。

　　2007年瑞典对《债务调整法》进行了修订，消除了原有三步走中的第一步，以及第三步中的法院批准，目的在于提供更加简便和快捷的债务调整程序。2007年的改革消除了第一步非正式私人协商的要求，因为瑞典当局的数据显示某些地方债务人需要等待9个月才能找到财务顾问，而之后还需要平均等待6个月才能得到债权人关于是否同意非正式协商方案的回复，而第二步平均仅需要2到4个月就完成了所有程序，而且双方同意的成功率很高。所以改革直接去掉第一步的目的在于“消除注定要失败的谈判的干扰，将使已经非常薄弱的瑞典咨询预算集中在那些适合双方同意解决的案件上”。改革同时取消了法院批准债务调整计划的要求，因为审查债权人反对强制执行机构拟定的计划的案件对于瑞典的司法而言会耗费大量的时间和资源。部分法院审查的案件中债权人反对都没有明确的理由，例如个别案件中银行反对的理由是银行一般都反对债务调整，但是一旦法院要求其书面陈述反对理由时，债权人又表示同意强制执行机构拟定的债务调整计划。所以部分评论者认为法院的审查其实仅仅是形式主义的橡皮图章，没有必要。2007年的改革让瑞典的强制执行机构在个人破产的债务调整中居于中心地位，拥有很大的自由裁量权。但是改革之所以能够消除对强制执行机构滥用自由裁量权的顾虑有两点保障：第一，2007年的改革重申了个人债务能还尽还的政策，因此强制执行机构对债务免除的自由裁量权并不是很大；第二，债权人和债务人对强制执行机构的债务调整方案有异议可以向法院起诉。

　　我国的个人破产立法还在探索之中，究竟采取何种立法模式仍然没有定论，但是，从本文的比较分析看，目前代表性国家的个人破产中纷纷引入行政（或者准行政）机构作为“看门人”，这一改革趋势值得我国立法机关和政策制定者关注。事实上，我国目前各地的实践中也已经关注到了行政（准行政）机构在个人债务清理中的作用。《深圳经济特区个人破产条例》第11章是破产事务管理的专门章节。深圳的破产事务管理机构由深圳司法局下属的深圳破产事务管理署担任，根据其官方主页的介绍，主要负责对个人破产管理人名册的建立和选任管理，以及实施破产信息登记和信息公开制度，协助调查破产欺诈和相关违法行为，提供破产事务咨询和援助服务，协调与破产相关的政府各部门等。深圳破产事务管理署的设置有效分担了法院在审理个人破产案件中的行政性事务，减少了对现有紧缺的破产审判力量的挤占，在目前法院一条龙服务破产相关事务的局面下做了非常有益的尝试。尤其是深圳破产事务管理署的信息登记和信息公开平台，根据《深圳市个人破产信息登记与公开暂行办法》第4条规定与人民法院、有关部门共享个人破产信息，向公共信用信息平台等征信机构提供个人破产信息，有效缓解了破产审判中的信息不对称问题。《深圳经济特区个人破产条例》中的破产事务管理署接近于美国个人破产中的美国管理人，只是没有美国管理人对于免责提出异议的权利和其他破产程序中的参与权。深圳破产事务管理署提供破产事务咨询和援助服务是否有可能演变成为类似美国的申请人信用咨询和教育程序还有待于观察。从深圳个人破产制度实施以来，申请数量比较多，首月就有260份申请，如果没有事前的“筛选”程序，让不适合的破产债务人放弃申请，法院的审理压力就会很大。破产法官对债务人的面试也将大量挤占法官审理其他破产案件的时间。所以深圳破产事务管理署可以在案件分流的前置程序上有更多的“看门人”职责，将破产事务咨询和援助服务变成了解债务人和对不适合案件第一次分流的程序。

　　除了深圳以外，其他地方也在探索个人债务的集中清理。如温州市中级人民法院《关于个人债务集中清理的实施意见（试行）》第15条规定了预清理制度，设置了司法程序之前的由政府相关部门牵头进行的预清理，这种模式和本文所讨论的英国、法国和瑞典的“直接型看门人”模式有几分接近，都是给行政部门在个人债务清理中实质的决定作用。

　　我国个人破产建立“看门人”制度应当采取间接模式还是直接模式？从上文对于两种模式的比较来看，各自适合不同的债务清偿文化和个人破产模式。美国的“间接型看门人”模式对应的是市场化和高度自由化的个人债务清偿模式。在美国给与个人债务人重新开始的观念根深蒂固。经过2005年反破产欺诈改革之后，通过行政力量加强破产监督和管理的观念有所加强，但是由于路径依赖，不能授与行政机关过大的权限，仍然更多依靠法院处理个人债务清理的核心问题。美国采取的信用咨询前置程序并不触及个人债务清偿的实质问题，其主要目的在于降低个人破产的申请率。韩国学者就认为对于韩国这样个人破产申请数目很少的国家是不需要信用咨询作为强制性前置制度的。美国学者对于其信用咨询的实际效用持批评态度。有学者指出，没有足够的机制去使当事人在信用咨询中达成和解协议。如果债权人不配合，有一定的惩罚性，会有20%的消债。但是20%在破产法上惩罚性太小了，债权人并没有太大的激励机制去谈判。对根本没有太多财产的债务人来说，更不会愿意去协商。所以双方当事人都没有足够动力去完成法庭外的协商，最终都在等待司法上的救济。有报告指出，只有大约3%的债务人在咨询中获得有效帮助。甚至有法院认为信用咨询制度是《美国破产法典》中最为荒唐的规定之一。

　　我国“欠债还钱，天经地义”的文化传统也会影响个人破产在中国引入后的可接受性问题以及运行实效。我国个人破产很难采取美国式的市场化模式和债务人重新开始理念。并且美国的债务人重新开始制度在世界范围内也是少数的例外。英国强化债务的个人责任、法国的契约信守和北欧国家的极其有限的宽恕文化，可能和我国的文化传统更加接近。而从《深圳经济特区个人破产条例》中对于个人债务免责的严格条件和对于重整的偏好也可以看出我国未来的《个人破产法》必然强化个人责任和能还尽还的政策。与此相对应的个人破产“看门人”制度的设计可以分步走：在《个人破产法》出台初期，破产事务管理署作为“看门人”的主要职责在于对申请人的初步面试，以降低破产法庭的压力；同时强化“看门人”对于个人债务免责的异议权，以及对破产欺诈的调查权。破产事务管理署为履行职务可以聘请专业的管理人、律师、会计师，同时培育一批公益性质的个人破产管理人。民众较为认可破产理念后，可以强化破产管理署在个人债务清理中的作用，发挥像英国的审裁员、法国的过度负债委员会和瑞典的强制执行机构在个人债务清偿中的核心作用。当然，“直接型看门人”制度能够成功运行还有赖于对“看门人”的制约机制，如能还尽还的债务清偿政策，缩小“看门人”对于债务免责的决定权利，甚至债务免责的权力可以保留在破产法院。对“看门人”的债务调整的决定有异议，债务人和债权人都有权利向法院起诉，法院有限的司法资源应当用于个人债务清偿中争议事项的解决。

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责任编辑 | 金梦洋

审核人员 | 宋思婕 张文硕 

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