中伦观点 | 简析检察机关提起公益诉讼制度
引言：
检察机关全面开展提起公益诉讼的趋势明显
2017年7月18日上午，最高人民检察院（以下简称“最高检”）召开全国检察机关全面开展公益诉讼工作电视电话会议。这是自2017年6月27日全国人大常委会修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》赋予检察机关提起公益诉讼权以来，检察系统内部开始全面实施公益诉讼工作的一次内部沟通，我们也从中看出了检察机关对该项工作的重视程度以及公益诉讼领域接下来的发展趋势。
自国家监察体制改革以来，检察机关的职能调整已经是大势所趋。为了寻求职能转变的新出路，检察机关很可能会在提起公益诉讼的业务比重上加码。一方面，在现行法律体系下，民行检察部门在被赋权开展公益诉讼试点之前，是唯一的“纯”监督部门，因此，夯实检察机关的民行起诉权，就要从建立和完善检察机关提起公益诉讼制度入手，这是检察机关职能调整的必由之路。另一方面，就可行性和现实性而言，在现行制度框架下，检察机关能比其他公益诉讼起诉主体发挥更大的作用。
综合两个方面来看，在不久的将来检察机关更加注重提起公益诉讼的趋势十分明显。
一、立法设计及配套措施概览
2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》（自2017年7月1日起施行，以下简称“《决定》”），明确将检察机关提起公益诉讼写入这两部法律，标志着检察机关提起公益诉讼制度的正式确立。
在全国人大常委会正式修法将检察机关公益诉讼权纳入法律之前，立法层面上其实已经做了若干试验性的制度设计。从下表所示立法进程和立法内容上来看，这一立法设计其实主要成型于十八届四中全会之后：
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二、检察机关提起公益诉讼制度安排的要点
（一）基本内容
《决定》在原《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中各增加了一款，赋予了检察机关提起公益诉讼的权力。目前除了《试点方案》、《试点办法》和《审理办法》（以下合称“试点文件”）外，尚未出台新的司法解释或配套文件对检察机关提起公益诉讼的程序作出详细制度安排。因此，虽然两年的试点期限已经届满，但是在新的配套文件还未出台的情况下，检察机关提起公益诉讼基本是全盘承继试点文件中的制度安排。现阶段，该制度的基本内容较为简洁，具体要点我们总结如下：
1. 民事公益诉讼
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2. 行政公益诉讼
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根据上表不难发现，民事公益诉讼和行政公益诉讼制度因性质不同而略有差异，主要体现在受案范围、诉前程序、诉讼参加人、管辖级别、诉讼请求种类和撤回起诉的方式等方面。
这些差异也进一步对侵害公益的直接责任方有不同的实际影响，以企业造成环境污染类案件为例：
在民事公益诉讼中，检察机关如果起诉某一环境污染企业承担赔偿责任胜诉的，则环境污染企业面临的是直接向“环境保护公益金专项资金账户”支付赔偿费用。比如在“江苏省徐州市人民检察院诉徐州市鸿顺造纸有限公司民事公益诉讼案”中，法院判决了被告鸿顺公司败诉，该企业需要赔偿损失105.82万元，支付至徐州市环境保护公益金专项资金账户。[1]
在行政公益诉讼中，若检察机关起诉确认某一行政机关（如环保局）未履行监管职责的行为系违法行为获得胜诉判决的，则环境污染企业面临的则是如受到行政机关行政处罚的间接影响。比如在“陕西省凤翔县人民检察院诉宝鸡市环保局凤翔分局行政公益诉讼案”中，涉案环保部门在诉前程序中，采取措施履行了职责。对于企业而言，并不需要直接支付任何赔偿金，但负有被环保局追缴罚款、责令建设环保设施设备责任的风险。
（二）其他单行文件及配套措施
除了试点文件外，也有其他文件对公益诉讼案件的程序性环节进行补充规定，比如最高检在《试点方案》出台后不久制定的《关于加强公益诉讼案件线索移送工作的指导意见》确定了移送线索的范围、内容，案件审查、办理、时间节点和协作方式等；最高人民检察院、国家档案局印发的《人民检察院诉讼档案管理办法》和《人民检察院诉讼文书材料立卷归档细则》对公益诉讼案卷的材料归档设置了入卷规则；再如最高法制定的《关于进一步做好检察机关提起公益诉讼案件登记立案工作的通知》规定了检察机关不同于普通案件原告的登记立案工作程序。
三、施行情况的客观评价
经我们核查，《决定》实施后，全国首宗由检察机关提起的海洋生态环境污染民事公益诉讼案件，尚在广州海事法院审理中；本文截稿时，甘肃省酒泉市中级人民法院也已经受理了嘉峪关市检察院对该市人防办怠于履职的公益诉讼案件，这是也是该制度实施以来甘肃省的首例。因此，目前检察机关提起的公益诉讼主要发生在试点期间，总结这一期间公益诉讼的主要情况，我们有以下两个方面的评价：
（一）满足了当前公益诉讼设计的初始需求
1. 民事公益诉讼：通过国家干预实现公益保护的效果
检察机关提起民事公益诉讼制度的建立借鉴了一些发达国家的民事公益诉讼制度。以环境污染的公益诉讼为例：英美法系国家在涉及环境公益诉讼的案件中，就包含由检察机关提起公诉的形式；在日本，也可以通过民事诉讼解决环境保护问题，环境保护诉讼的审理中法院可以做出“损害赔偿”的判决。[2]
同时，受政治经济制度、历史传统和社会观念的影响，我国的民事公益诉讼制度也与国外有所不同。比如，英美国家的公益诉讼主体具有明显的多样性，既包括政府、社会组织，也包括普通公民。而我国目前还不具备普通公民提起公益诉讼的立法和实践。
在当前国情下，以现行制度框架为范本，我们认为检察机关能比其他主体在提起公益诉讼上发挥更大的作用，更有利于实现民事公益保护的效果。相较于社会组织、自然人等诉讼主体而言，检察机关拥有法定的法律监督职权，有利于其解决一般民事诉讼主体难以解决的立案难、诉讼费用高、诉讼主体资格门槛等客观条件限制。[3]试点前，2015 年全国只有9家环保组织提起了环境公益诉讼，试点后至2017年6月30日检察机关已经提起了民事公益诉讼共计94件。不难看出，在这种情况下应认同国家对社会的适度干预，的确提升了公益保护的效果。
2. 行政公益诉讼：强化法律监督，促进依法行政
检察机关提起公益诉讼制度在立法上快速实现的一个主要动因正是从法律监督权运用的角度实现对庞大的行政权的抑制，进而实现法治政府建设的目标。
这种法律监督不同于行政体系内生性的监察监督，是动态个案式的监督。[4]其次，与行政机关相比，检察机关是独立于利害关系人的第三方主体，具有相对的独立性，同时其拥有具有丰富诉讼经验的专业法律队伍，更能客观公正地实现公益保护之目的。
我国行政诉讼欠缺客观诉讼功能，检察机关提起行政公益诉讼，实际上正是弥补了这一保护主体缺位的缺陷。从试点开始至2017年6月，检察机关共办理的行政公益诉讼已经接近9000件，在法院审结的案件里，有90%以上的被告行政机关纠正了违法行为或履行了职责。就这一制度的运行状况而言，行政公益诉讼实现了立法设计的初衷。我们认为，检察机关的法律监督权与公益诉讼权的有效融合，对于政府依法行政的规范将持续发挥积极的作用。
（二）企业需要重点关注的问题
1. 案件类型和涉案领域的指向性意义
就受案类型而言，法律规定的主要是（1）民事公益诉讼中的生态环境和资源保护、食品药品安全案件；和（2）行政公益诉讼中的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让案件。
其中，检察机关提起公益诉讼集中在污染环境类、生态环境与资源保护类的案件上，占据案件总数的68.1%。[5]在最高检公布的26起典型案例中，就有多个系列案件是此种类型，如“内蒙古草原保护公益诉讼系列案”、“吉林长白山生态环境和资源保护公益诉讼系列案”、“陕西秦岭生态环境保护专项监督活动公益诉讼系列案”、“湖北水资源保护公益诉讼系列案”等。[6]产生这一结果的原因，一方面是由于近年来环境污染和资源保护问题突出；另一方面则是因为最高检在《试点方案》中明确将重点放在该等类型案件上。
这对于规范企业生产和日常经营而言，是有指向性作用的，尤其是对于那些重资产、资源消耗型、重污染型企业而言，应当特别注意规范经营，避免因生产经营而卷入污染环境、资源保护类的案件。
2. 重视诉前程序与督促期
为了减少司法资源的浪费，立法者为检察机关提起公益诉讼设置了诉前程序，经过诉前程序仍然无法达到保护公益效果的案件才会引起检察机关正式向法院起诉的后果。诉前程序的用意是明显的，其实质是一种督促程序，旨在督促相关方尽快行使民事权利或者纠正行政违法行为。
除民事公益诉讼中没有适格主体的情况外，法律对这种督促程序设置的期限为一个月，即从检察院审查终结认定为应当提起公益诉讼之日起，该案件还有一个月的法定等待期。如果在这个期限内，相关方没有采取行动，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察院才会进入下一步提起公益诉讼。
鉴于目前检察机关胜诉率极高，这一个月的督促期限对于涉案企业来说实际上是具有很大的督促作用：
民事公益诉讼中，司法机关的督促期实际上也是涉案企业的缓冲期，如果在这一个月的时间内，涉案企业采取了停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等措施使得涉诉的公益得到保全的，则遭遇诉讼风险的概率会大大降低。
行政公益诉讼中，未履行职责的行政机关大多会在督促期内履行职责，对企业作出行政处罚决定，企业如果能在行政机关作出处罚前积极采取响应措施，也能降低承担相应行政责任的风险。
3. 被告败诉率高
经检察机关通过提起公益诉讼的绝大多数案件，基本能够得到胜诉的判决，呈现出被告方高败诉率的特点。
检察机关提起公益诉讼的制度设计在于保护公益，所以法律赋予与诉争利益无直接关系的检察院以原告资格，但这并不意味着检察机关提起公益诉讼是百分之百符合公共利益需要的。事实上在试点期间就有部分地区以类似“提指标”的方式要求检察机关在限定时间内至少提起一件公益诉讼，加之目前检察机关提起公益诉讼的战况可谓是逢诉必胜、一败难求，这“极有可能增加检察机关提起诉讼的随意性而导致滥诉”[7]。反过来，检察机关过高的胜诉率也会反作用于法院，使法院不会轻易做出对检察机关不利的判决，检察机关的胜诉率将得以继续保持。
也正是由于这一原因，对于企业而言，应当更加重视生产经营活动的合法合规性，避免因任何情形导致侵害公益类纠纷的发生。如果不慎卷入侵害公益类纠纷的，企业也应当尽早采取措施停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失或者赔礼道歉，从而避免司法程序的启动。一旦司法程序启动，企业应当立即采取行动，在有限的督促期限内尽早矫正侵害情形，避免正式诉讼的提起。
注：
[1] 最高人民检察院：《26起检察机关提起公益诉讼试点工作典型案例》，数据来源：北大法宝，访问时间2017年7月28日。
[2] 张盼：《论国外环境公益诉讼的经验与启示》，数据来源：重庆法院网，访问时间2017年7月28日。
[3] 刘亚、白塽、马超群：《两年试点：公益诉讼“破冰”前行》，载《检察日报》2017年6月26日。
[4] 刘艺：《检察公益诉讼的司法实践与理论探索》，载《国家检察官学院学报》2017年第2期。
[5] 《最高检“全面实施检察机关提起公益诉讼制度”新闻发布会》，数据来源：高检网，访问时间2017年7月21日。
[6] 同注4
[7] 秦前红：《检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨》，载《政治与法律》2016年第11期。
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作者简介：
合伙人 上海办公室
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