文 / 王振华 田海晨 赵继凯

前 言

在上一期的文章中，笔者对于国土资源行政公益诉讼诉前程序的概念、法理基础、程序价值、现实意义等问题进行了讨论和梳理，旨在点出行政公益诉讼同一般诉讼程序最大的不同，同时得出行政公益诉讼“系督促之诉，而非追责之诉”这一基本观点。在此基础上，本期文章中，笔者将透过“实践的放大镜”将“理论的阳光”聚焦在国土资源行政管理机关最关注的问题上，即在实际操作层面，行政机关应如何更加积极有效的面对行政公益诉前、诉讼程序，最终在实现公益诉讼价值的同时，维护自身的合法权益。

一、国土资源行政管理机关应对行政公益诉前程序的若干建议

（一）国土资源行政管理机关应充分重视检察机关的检察建议，应在规定期限内对检察机关提出的行政不作为及行政违法问题给予充分的书面回复及说明

笔者在实践过程中注意到，一些国土资源行政管理机关在收到检察机关的检察建议后，没有引起足够的重视。具体表现为三种情况：

第一种情况

即没有在规定期限内（按照《检察机关提起公益诉讼试点方案》的要求期限为一个月）向检察机关作出任何书面回复或说明。出现此种情况的原因大多是因为国土资源行政管理机关认为自身不存在行政不作为或违法行为，或者认为检察机关提出的行政作为义务本身即不属于本行政机关的行政职权范围，故选择不予理会和说明；

第二种情况

即没有充分全面地向检察机关作出回复及说明。所谓充分全面，即要求国土资源行政管理机关针对检察机关提出的检察建议，应从行政权力本身、行政管理现状、行政管理过程中遇到的现实困难、以及可能涉及的行政管理与维稳之间的平衡等角度进行回复。因为作为检察机关本身，不可能对于国土资源行政管理机关在日常行使行政职权处理行政事务过程中所面临的问题有深入的了解与认识，故检察机关往往仅凭法律法规及规范性文件的要求，便认定行政机关存在行政不作为及行政违法等行为。但事实上，国土资源行政管理体系本就不是单纯的仅依靠法律规定就能完善并稳定运行的。这是一项系统工程，但对于检察机关来说，如果我们的国土资源行政管理机关没有对其进行充分的解释与说明，检察机关亦没有义务去主动了解核实行政机关的难处与纠结，那么这种信息不对称，维度不统一，思考不全面所带来的结果就是使得案件最终进入行政公益诉讼程序，国土资源行政管理机关将面临同诉讼经验丰富的检察机关在法庭上的直接对抗；

第三种情况

即国土资源行政管理机关的回复同检察建议的内容无关。此种情况的出现大多是因为双方认识上的差异。笔者在第二种情况中已经提及，检察机关对行政机关是否履职及违法的问题上仅能从法律的维度作出认定，而在法律之外，检察机关提出的建议可能并不专业，表述亦存在不够精准的问题。这就或将导致国土资源行政管理机关在理解与适用上同检察机关存在差异，有时这种差异甚至是南辕北辙的。这就要求国土资源行政管理机关应同检察机关多沟通、多交流，建立必要的沟通联络机制，互通有无，互相理解，共同推进行政公益诉讼的高效有序发展。

一言以蔽之，上述三种情况均表明，对于诉前程序的检察建议机制，国土资源行政管理机关在态度上应足够重视，在技术上应足够扎实，在沟通上应足够踏实。唯有如此，才能不致因不可克服的客观原因导致的履职不能而受到司法权的责难。

（二）国土资源行政管理机关在收到检察建议后，应对涉及的问题积极展开调查，确属于不作为或违法的，应主动履职和纠错，并注意保存和制作可以体现履职及纠错过程的书面资料，并及时同检察机关进行沟通

笔者注意到，一些国土资源行政管理机关在收到检察建议后，就积极开展履职和纠错工作，但因国土资源行政管理工作履职周期往往较长且涉及的客观因素较多（特别是涉及到环境保护、环境恢复治理、土地管理等领域），而检察机关要求回复改正的时间又较短（仅为一个月），许多历史遗留的国土资源行政管理问题根本无法解决或在短时间内得到推动，这就导致了检察机关认为国土资源行政管理机关不够重视，没有在规定期限内取得任何进展，从而引发案件进入到了诉讼程序当中。对此问题，笔者认为，无论检察机关如何判断，作为国土资源行政管理机关应注意留存自身履职的证据。

在此，笔者以企业办理采矿权注销引发的闭坑及环境恢复治理义务为例：依据《矿山地质环境保护规定》第二十三条之规定：“逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，国土资源行政主管部门使用该采矿权人缴存的矿山地质环境治理恢复保证金组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担。”笔者了解到，现实中，矿山地质环境恢复治理保证金在收缴后，会汇入地方财政专用账户，用于统筹安排全地区的矿山恢复治理工作。而检察机关对此并不知情，在发现某国土资源行政管理机关没有将收缴的保证金用于环境治理后，便出具了检察建议书，要求其尽快将企业缴存的保证金用于该矿山的治理。最终，因该国土资源行政管理机关没有在规定期限内提供任何正在履职的证据，检察机关依法对其提起行政公益诉讼。对此案件，笔者认为：该国土资源行政管理机关在收到检察建议后，一方面，应及时同检察机关进行沟通，并以书面形式阐明目前矿山恢复治理保证金的管理现状。另一方面，应向当地政府及财政机关出具报告，汇报已被检察机关给予检察建议的情况，并请示尽快批复款项用以该矿山的治理。无论该请示能否得到批准，在上述过程中，国土资源行政管理机关已尽到自身职责。如果将上述完整的已履行职责的证据链条交给检察机关，另其知悉，笔者相信，检察机关会综合考虑从而做出更为公正全面的决定的。

因此，笔者认为，国土资源行政管理机关应建立并培养足够的证据意识。该意识不仅仅会对行政公益诉讼有所裨益，更是对行政复议、行政诉讼工作有序开展的强力保证。让检察机关看到我们国土资源行政管理机关作出的工作与付出的努力，是法理之外的影响因素。

二、国土资源行政管理机关应对行政公益诉讼程序的若干建议

（一）行政公益诉讼的审判规则适用《行政诉讼法》，国土资源行政管理机关应加强对行政诉讼法及相关司法解释的理解与学习

2017年6月27日修订实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条在法律层面上确立了行政公益诉讼制度，鉴于目前我国没有为公益诉讼单独制定《公益诉讼法》，故行政公益诉讼程序的审判规则应适用《行政诉讼法》。因此，这就要求国土资源行政管理机关应不断加强对行政诉讼法及相关司法解释的理解与学习，组织专家学者及律师对相关重点案例进行解读，提升应诉能力。相比于一般的行政诉讼原告，行政公益诉讼的原告是诉讼经验异常丰富的检察机关，法律逻辑体系及专业程度可想而知。因此，对于国土资源行政管理机关，在不断提升自身应诉技巧及能力的基础上，应充分考虑聘请专业法律人员，征求其意见，甚至代理出庭应诉。

笔者同时注意到，2017年9月15日，国土资源部邀请最高人民检察院副检察长、二级大检察官张雪樵作了行政公益诉讼的专题辅导报告。这是自公益诉讼制度实施以来，首家在全系统组织学习公益诉讼制度的国务院部委。由此观之， 国土资源行政管理机关对于行政公益诉讼制度的研究与学习已走在前列，作为统筹安排全国国土资源行政管理工作的国土资源部更是为地方国土资源管理机关树立了榜样，指明了方向。因此，笔者也建议地方各级国土资源行政管理机关亦可通过邀请同级检察机关人员进行授课等方式，互通有无，凝聚共识。

（二）在诉讼程序过程中，国土资源行政管理机关应加强同法院的沟通与联系，通过法院作为桥梁同检察机关进行进一步沟通，争取撤诉的机会

行政公益诉讼中，如果在诉前程序没有解决问题，检察机关则会向法院依法提起诉讼，进入诉讼程序。在国土资源行政管理机关收到法院应诉通知书至开庭的这段时间内，国土资源行政管理机关一方面应继续履职或纠错，为开庭积累必要的抗辩理由及现实依据。另一方面，应积极同法院进行沟通，争取通过法院建立更进一步的沟通对话机制。因为法院作为裁判者，在同检察机关进行沟通时，双方在法律认知程度上是一致的，法院作为中立的一方，更易表达观点，柔化双方对立的情绪，使得问题回到三方能够共同认知的层面上来。笔者日前代理的某案件中，正是通过法院的协调，让检察机关和行政机关重新回到沟通的轨道上来，并争取能够以检察机关撤诉的方式顺利解决此案。

因此，作为国土资源行政管理机关，应充分明确一个观点，即进入诉讼程序并不意味着最终一定会形成诉讼判决。在诉讼程序漫长的过程中，哪怕已经开庭，只要在法院作出判决前，国土资源行政管理机关依法履行了职责，进行了纠错或者有履行职责及纠错的积极态度并形成相应的证据事实，都是可以通过法院同检察机关进行沟通的。只不过有些时候，检察机关碍于公诉人的公诉地位及社会公信力，在行政机关没有以足够的姿态给予尊重的时候，会要求法院出具判决。但对于国土资源行政管理机关来说，只要在诉讼程序中做到我们可以做到的一切，法官亦会在判决中对于履职及纠错的现状进行描述，虽然结果还是会败诉，但“至少输得不难看”。

三、站在国土资源行政管理机关的角度，对现行行政公益诉讼制度的几点建议

（一）检察机关应根据案情不同适当延长国土资源行政管理机关对检察建议的回复期限

《检察机关提起公益诉讼试点方案》（二）.3规定：“在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。”笔者认为，在实践中，由于行政行为方式多变、内容复杂，其发生原因受到多方面因素的综合影响，使得国土资源行政管理机关对案件的调查、取证都需要较长的时间。而行政公益诉讼诉前程序的规定要求行政机关在收到检察建议后一个月内就其所述事项向检察机关进行回复说明，从时间上来看，行政机关并不能及时全面的予以回应，因此笔者建议应延长行政机关作出回复的期限。

设计合理的回复期限，一方面是避免久拖不决，导致诉讼延迟；另一方面也是避免救济过渡，不利于行政管理秩序的稳定。有鉴于此，笔者认为诉前程序回复期限规定为60 日应该是比较合理的，同时规定行政机关如遇特殊情况，可向检察机关申请延期，延长期限最长不超过30日，且只能延期一次。

（二）关于举证责任的分配，国家立法机关及两高应尽快出台相关文件予以明确

笔者注意到，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十五条规定：“人民检察院提起行政公益诉讼，对下列事项承担举证责任:(一)证明起诉符合法定条件;(二)人民检察院履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实;(三)其他应当由人民检察院承担举证责任的事项。”对于其他应由检察机关承担举证责任的事项，笔者在案例判决中发现具体为：（1）检察机关为适格原告；（2）行政机关为适格被告；（3）案件属于行政公益诉讼受案范围；（4）在提起行政公益诉讼时需证明国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。但鉴于该实施办法是开展试点工作的指导文件，且仅适用于部分地区。

如今，两年试点工作已经结束，行政公益诉讼也已被正式写入《行政诉讼法》，受《行政诉讼法》的调整。因此，在试点工作结束后的案件中，检察机关、行政机关、法院对于举证责任的分配产生争议。一些法院因举证分配认定的问题，使得国土资源行政管理机关在法定的提交证据的15日内没有提交需要自身证明的事项而影响最终判决，导致败诉。对此问题，笔者建议国家立法机关及两高应尽快出台相关文件对举证责任的分配予以明确。笔者认为，在没有出台相关规定之前，鉴于行政公益诉讼受到《行政诉讼法》的调整，故理应按照《行政诉讼法》中关于举证责任的规定予以确定。

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北京办公室  房地产和基础设施部

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