多边开发银行合规丨2022年度合规调查和制裁解禁全景回顾

作者：傅长煜 伊向明 蒋宣

孟阳玉倩 成豪 周越秦

本文将结合多边开发银行合规项目的实务经验，回顾2022年度主要多边开发银行的合规调查、合规制裁、制裁解禁等情况，并对未来趋势进行展望，以资参考。

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前言

多边开发银行（“MDBs”）是为发展中国家提供资金援助、帮助经济建设的重要国际机构，以消除贫困和促进繁荣作为目标，主要包括世界银行集团（“世行”）和亚洲开发银行（“亚开行”）、美洲开发银行（“美开行”）、非洲开发银行（“非开行”）。近年来，中国工程建设企业日益成为多边开发银行投资项目最重要的参加者，施工建设项目的数量、规模均位居世界前列。

参与多边开发银行资助项目的企业，在投标、实施、参与分包/供应等各个活动中，都必须严格遵守多边开发银行的高标准合规政策、诚信准则要求，否则可能招致多边开发银行的合规调查；如因违规行为被制裁，将导致企业长期丧失投标资格、蒙受经济损失、国际声誉受损，并可能引发国内监督机构问责。

2022年，我们在协助中国企业应对多边开发银行的合规调查、推动合规体系建设、申请制裁解禁等方面，取得了斐然的成绩。本文将结合多边开发银行合规项目的实务经验，回顾2022年度主要多边开发银行的合规调查、合规制裁、制裁解禁等情况，并对未来趋势进行展望，以资参考。

一、2022年度合规调查情况回顾

（一）多边开发银行正在优化合规调查策略和重点，将不断强化对大型项目和重点违规行为的合规调查，并相应整合调查资源，强化调查力度和效率

伴随着近年来持续的大规模资金支出，多边开发银行对合规调查的整体策略也进行了战略性调整，值得高度关注。

2022年起，世行开始积极推动调查方式的转变，将原有的“举报投诉驱动型”合规调查路径，升级为“风险驱动型”（Risk-based Approach）合规调查路径，将调查资源优先向大型项目的核心合规风险集中。换言之，区别于过去主要通过接受举报被动发起调查的模式，未来世行的调查策略将逐渐向主动发起审查、调查的方向转变。在世行主动发起调查的情况下，调查资源将向重点项目、重大合规风险倾斜。

为了配合合规调查策略的升级，世行将包括投诉处理（CDU）、审计与数字取证（FSU）、数据实验室（Data Lab）、风险分析、预防性服务（PSU）等部门合并组建为新的部门PRKM（Prevention, Risk, and Knowledge Management Unit）。这一调整将使世行的调查工作更加体系化、数字化、专业化。例如，就数据分析而言，新的数据管理框架与工具将能实现系统分析、主题跟踪，从而为合规调查提示优先事项，并为运营部门提供有针对性的预防建议。

作为最核心的多边开发银行，世行的合规监管模式的优化升级往往成为其他地区性多边开发银行的学习效仿的范本，通过各种合作、交流机制，推动整个多边开发银行体系合规调查和监管方式的转变。

（二）合规投诉更多地转化为合规调查，调查效率有所提高

2018-2021财年，世行合规部门廉政局（“INT”）审查的投诉举报案件数量呈现增长态势，2021财年达到了4311件的历史高点。2022财年，投诉举报案件数量从高位回落至3381件，但是世行INT发起调查的力度却有所加强，投诉向调查转化率显著提高。在投诉和举报数量显著回落，“新启动的初步问询/调查”数量基本与上一财年持平的情况下，“新启动的正式调查”数量则呈现20%的较大增幅。

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亚开行2022财年的完整数据尚未公布，从2021财年数据来看，反腐和廉政办公室（“OAI”）的统计的投诉举报案件数量也呈现高位回落的态势，从近五年历史峰值的302件回落至258件。但是，亚开行OAI经初步审查后决定发起调查的案件数量（85起）基本持平上一年度数量（89起），投诉举报向正式调查的转化率也有所提高。

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在合规调查方面，各大多边开发银行开始尝试对调查策略、方式进行改进，以着重提高调查效率。除上文提及的世行在调查策略方面作出的“风险驱动型”转变外，亚开行OAI也于近年着力推进投诉处理流程、大幅提升了投诉的处理速度，根据2021财年报告，2021年度仅余59起投诉未被处理，是上一年度积压投诉数量的一半，也是2017-2021五年中剩余数量最少的一次。

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就美开行而言，调查部门机构诚信办公室（“OII”）负责对美开行资助项目中存在的违规问题进行调查。在经历了2019年疫情前的投诉举报高峰后，2020年投诉举报数量大幅回落；2021财年，美开行OII新收举报案件125件，有147件举报案件正在调查，并处理完结了121件举报案件，逐渐追回了疫情前的水平。

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无论是从多边开发银行合规调查部门披露的数据，还是从我们协助客户处理相关案件的实践来看，近年来，合规调查部门在反腐和廉政调查执法方面的力度不断加强，案件的审查节奏也有所加快，企业应对此予以重视。在合规调查部门就历史项目展开问询时，应及时寻求专业人员的帮助，积极有效回应与配合。

（三）欺诈行为仍然占违规行为的绝对多数

世行资格暂停和除名办公室（“OSD”）是负责审核INT的调查结果的第一级审查机构，决定对调查对象是否采取制裁措施。根据世行OSD近5个财年的统计结果，“欺诈行为”始终在各类被制裁的违法行为中占绝对多数。

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除世界银行之外，亚开行各年度报告中的数据也呈现出相同的规律性。截至2022年11月，亚开行OAI正在进行的合规调查共计179件，其中涉及欺诈的案件共计115件。纵观OAI近年来的调查情况，欺诈行为一直是OAI调查和处理的各类违规行为中的最高发类型。

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美开行合规调查和制裁的情况同样符合上述规律。2021财年，在美开行针对不同调查对象作出的33个制裁决定中，有23个制裁与欺诈行为有关，占比高达69.7%，欺诈行为仍是引发合规制裁频率最高的违规行为。

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根据我们的经验，欺诈行为被认定的概率高，与其构成要件特点密不可分。并且从合规调查角度而言，相较于贿赂、胁迫等其他违规行为，投标文件中既往业绩、人员配备等缺陷，最容易被发现和查证，调查难度和成本均相对较低。

同时，随着世行进行的“风险驱动型”合规调查路径调整、调查资源整合和强化，针对投标过程中欺诈行为的识别和合规调查力度势必进一步被加强。因此，我国企业参与多边开发银行资助项目时，对投标文件的合规审查和管控，应是合规管理工作的绝对重点。

二、2022年度调查应对情况回顾

即使成为多边开发银行正式调查的对象，企业仍有机会通过有效应对/配合调查，减轻甚至避免制裁。应对/配合调查的主要方式大致可分为以下几类。

（一）进行有效澄清和申辩，展示积极配合的姿态

以世行为例，在首席资格暂停和除名官（OSD的主要负责人，“SDO”）发出制裁程序通知的30日内，调查对象可以提交书面解释澄清材料，2022财年中，有调查对象向OSD提交的解释材料得到了认可，SDO也相应减轻了拟采取的制裁措施。可见，在INT启动问询或调查程序后，及时委托专业律师制定并实施专业应对方案，第一时间有针对性和策略性地进行有效澄清解释、提供证据材料，十分有必要。

同时，配合世行合规调查、承认存在违规行为，是调查对象争取减轻制裁的主要事由之一。因此，在触发INT合规调查后，被调查企业一方面需要沉着应对，配合INT的工作，另一方面，要根据案件事实，充分评估被认定为不存在违规行为的可能性，审慎决定采取对抗性还是配合性的调查应对策略。

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2010年12月至2022年6月期间，世行SDO共计对472名调查对象适用了减轻情节，在适用的减轻情节中，“提供支持与合作”最为常见，共适用219次；其次则为“承认错误”，共适用137次。

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（二）根据具体情况，进行磋商和解，争取有利结果

近年来，越来越多的当事人选择通过和解程序来解决调查案件。以世行为例，对比SDO和制裁委员会直接作出的制裁决定的案件和当事人与世行达成和解协议接受的制裁措施的案件，前者制裁措施以“固定期限的除名禁令”和“附解除条件的除名禁令”为绝大多数，和解结案的案件中“附条件不除名”“斥责函”“附条件不除名”等非禁令制裁措施组合出现的频率则大大提高。此外，和解结案的案件中，即使调查对象被采取禁令制裁，制裁期限也往往相对较短。

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同样地，美开行制裁程序规定，在调查机构OII向制裁官（“SO”）提交指控书前可以与调查对象签署协商处理协议（“NRA”）以寻求和解，但前提是调查对象不对调查结果进行质疑，并同意提供材料以促进美开行对其可能存在的系统性违规行为与诚信风险、严重违规行为等事项的理解与认识。2021财年，美开行SO在三份决定中对NRA的可适用性做出了认定。

（三）2022年度避免和减轻禁令制裁的成功实例

在多边开发银行合规调查应对方面，我们协助多家中国企业应对亚开行发起的合规调查，均取得显著成果。

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2022年度，在其他多个案件中，我们针对案件情况精准设计调查应对方案、开展内部调查、积极申辩，成功争取到处罚措施降档、大幅缩短禁令制裁期限、避免交叉制裁等成果。

三、2022年度制裁情况回顾

（一）世界银行制裁情况回顾

世行对违规行为的制裁采取两级上诉制度，即在INT给出调查结果后，由第一级制裁机构OSD进行审核，决定是否采取制裁措施，如对OSD拟采取的制裁措施不服，当事人还可以向世界银行第二级制裁机构制裁委员会（Sanctions Board）申请复核。

2022财年，世行INT向OSD提交了18个制裁案件及12个和解案件，OSD审查了其中15个制裁案件及全部和解案件。在15个制裁案件中，SDO认定有8个案件存在至少1项证据不足，并将案件退回INT。

就制裁期而言，近5个财年，在SDO的102起采取除名制裁的案件中，接近70%的制裁期超过3年，这严重影响被除名制裁企业参与多边开发银行业务的资格，也严重损害这些企业的声誉和其他国际业务开展。同时，值得高度注意的是，在海外基建项目业主方和资金方普遍要求签署合规条款的情况下，制裁事件还可能触发其他一系列正在执行项目的合规条款交叉违约，影响在建项目的融资和实施。

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2018~2022财年，在世行制裁委员会复核的39个申诉案件中，有54%的调查对象提请复核减轻了制裁措施，缩短了禁令期限；有2%的调查对象被认定无责任并免于制裁。此外，在一些案件中，即便制裁委员会最终仍决定予以处罚，也更多地采用斥责函、附解除条件的禁令等相对轻于SDO采取的固定期限除名禁令的制裁措施。仅9%的调查对象经复核，制裁措施维持不变。

需要提示的是，世行制裁委员会并不遵循“申诉不加重处罚”的原则。这意味着，提起申诉的调查对象承担着处罚加重的风险。在提起申诉的调查对象中，有36%最终被制裁委员会建议采取重于OSD建议的制裁措施。

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（二）亚洲开发银行制裁情况回顾

截至2022年11月，共有1648家企业、873名个人被亚开行制裁。2020年亚开行决定采用禁令制裁措施处理的30起案件仅涉及120个主体（包括89家企业和31名个人）。2021年度，在处以禁令制裁措施的35起案件中，被制裁对象涉及180个主体（包括150家企业和30名个人），呈现上升趋势。

2021年度，亚开行调查机构OAI结案的71起外部调查案件中，58起案件的调查对象被亚开行采取制裁措施，其中35起被处以禁令制裁（禁止参与亚开行出资、管理和支持的项目，包括禁止、有条件的禁止、有条件的不禁止），23起被采取其他处罚措施（包括批评、赔偿和警告），13起未采取处罚措施。

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亚开行反腐败与廉政报告中对上诉案件信息的披露较为有限。2021财年共有5起案件的9个调查对象（含4家企业及5名自然人）向制裁上诉委员会（SAC）提起上诉，其中4起案件被认定不符合上诉条件未予受理，仅1起上诉得到受理，尚无结论。除此之外，SAC在2021年处理了一起调查对象于2020财年提起的上诉案，并作出重新调查决定。

（三）美洲开发银行制裁情况回顾

美开行对违规行为的制裁也采取两级上诉制度。OII为调查机构，其对举报进行调查并发现有足够证据支持违规行为指控后，会将指控书提交给美开行第一级制裁机构，即制裁官（“SO”），由SO对OII提出的指控进行审查并作出初步制裁决定。美开行制裁委员会（“SNC”）则是制裁体系中的第二级制裁机构，负责处理针对SO决定的上诉并作出最终裁决。

2021财年，SO共计收到了OII提交的6份指控书、3份和解请求书及1份暂停资格请求，并对既往年份收到的9份指控书进行了审查，并在此基础上对不同调查对象共计作出了38份决定，其中有34份与制裁有关的决定、3份与和解有关的决定以及1份临时暂停资格决定。在34份与制裁有关的决定中，SO决定对其中31个调查进行制裁，对2个调查对象决定不予制裁。其中，1个调查对象被认定未收到程序通知，SO决定将案件退回OII重新调查。

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就制裁期而言，在SO近4个财年办理的152起决定采取除名制裁的案件中，有86%的制裁期超过3年。

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2021财年，SNC共处理了13份不同调查对象提起的上诉请求（含2份重新调查申请），其中10份针对2021财年SO的制裁决定，3起针对2020财年SO的制裁决定。最终，10个发起申请的调查对象仍被SNC决定施加制裁措施。

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四、2022年度合规整改与制裁解禁情况回顾

如果企业工作出现疏漏，不幸因违规行为被制裁，企业将不得参与该银行资助项目，且可能被列入“黑名单”并触发其他多边开发银行交叉制裁，严重影响海外业务。但是，企业仍然可以在多边开发银行规则下，通过积极、有效的合规管理提升工作实现制裁解禁，早日恢复参与多边开发银行项目的资格以及企业声誉。

（一）多边开发银行制裁解禁情况回顾

以世行为例，自2022财年开始，世行诚信合规办公室（“ICO”）会向未主动与其进行接触的被制裁主体下发中期通告（Interim Notices）。中期通告通常在制裁期限过半时发出，包含有解禁条件，以鼓励被制裁主体与ICO积极接触，以争取早日实现解禁。2022财年，ICO共下发62份中期通告，部分被制裁主体予以回应，并和ICO进行了接触。

近年来，越来越多的企业通过建设合规体系，与ICO积极沟通，成功实现解禁，其中也不乏中国企业身影。2022财年，59个主体与ICO积极沟通，其中22个主体实现解禁，包括5个中国主体。

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亚开行方面，亚开行近五年的解禁数量持续攀升，虽然2021年的数据相较2020年有所回落，但并不影响亚开行积极解禁的大趋势：2017年，仅有2家企业获得解禁；2018年有23家企业获得解禁；2019年亚开行解禁了49家企业和3名个人，2020年有236家企业和27名个人获得解禁 ；2021年，在审核评估收到的解禁申请后，亚开行解禁了67家企业（包括43家子公司和15家分支机构）以及13名个人。

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近年来，多边开发银行对于企业合规解禁工作的审核更加细致、标准也更高，往往要求企业聘请专业的法律顾问和合规监督官（Monitor），确定具有较高专业性和针对性的合规官工作范围（Scope of Work）以及被制裁企业的合规解禁计划，并对合规解禁计划的落实情况进行实质性审查。这对企业的合规解禁工作的专业性和落实力度都提出了很高的要求。

（二）2022年度合规整改和制裁解禁的成功实例

2022年度，我们协助多家大型央企和央企下属子公司开展多边开发银行的制裁解禁和合规体系建设工作。

其中，较有代表性的是一起复杂度较高的交叉制裁解禁案件。该案中，客户因拓展海外业务初期违反合规要求，导致先后被亚开行和世行调查，并被分别实施取消投标资格禁令制裁。根据多边开发银行间的《交叉制裁协议》，该等制裁触发了主要多边开发银行对该公司的交叉制裁。

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接受委托后，我们针对制裁原因、解禁条件和企业特点等，经与世行、亚开行充分沟通，为该企业量身定制了满足多边开发银行要求、符合企业实际需求的精准合规计划，完善了合规制度，提供了多次合规培训，协助公司贯彻落实，就其合规体系建设及运行情况开展多次评估，并及时、持续与世行、亚开行汇报沟通。在世行ICO因疫情影响无法现场检查的情况下，我们协助其接受世行远程考察，充分展示合规计划实施成果。最终，世行、亚开行均如期顺利批准解禁，整个项目取得成功。

在解禁通知中，世行充分肯定了本项目开展与实施情况，高度称赞客户为其他类似企业树立了典范，推荐客户为其他类似企业担任分享合规经验的导师（Mentorship Program）。

五、2023年度合规管理工作展望

（一）合规调查方面

多边开发银行正在优化升级合规调查策略，整合合规调查资源，加速合规调查工作的体系化、数字化、专业化，强化合规调查力度，提高合规调查效率。

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对于中国企业而言，应当更加充分地掌握和理解多边开发银行合规标准，落实多边开发银行合规要求，提升企业合规管理水平、加强员工合规培训，实施有效的合规管理和控制，从根本上避免被合规调查。如果工作出现疏漏，被多边开发银行进行问询或正式调查，应当尽快启动应对机制，及时委托专业律师，审慎制定应对计划和工作步骤，充分积极地回应和解释，行使在调查和制裁程序中的各项权利，争取最佳处理结果。

（二）制裁解禁方面

在制裁解禁方面，各大多边开发银行有向世行的高标准看齐的趋势，对合规解禁要求的细致化、专业化和对解禁计划落实情况审查力度的进一步加强。

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可见，正在进行合规体系建设/强化的中国企业需要更加充分地把握多边开发银行的解禁标准，充分与多边开发银行沟通合规工作方案，切实有效地改进合规工作方案，逐级落实到海外和国内子公司、分支机构，同时处理好多边开发银行、合规监督官的提出建议/意见，做好接受现场考察以及其他与申请解禁相关的各项工作，争取提前解禁，顺利解禁，恢复企业参与世行及其他多边开发银行项目的资质。

（三）“合规管理强化年”成果的检验

2022年度，“合规管理强化年”相关工作的全面开展，我国央企的合规管理体系得到全面建立和完善，相关人员和部门承担起了中央企业合规管理职责。海外合规风险防控系“合规管理强化年”的重要方面，“着力抓好境外合规，全面保障国际化经营”“有效防范境外合规风险是中央企业合规管理工作的重中之重”被反复强调，中央企业在强化海外合规管理方面也做了大量工作。

2023年度，“有效性”评价和基于评价结果的合规改进将是合规管理的关键。这也意味着，能否有效防控多边开发银行资助项目的合规风险、专业应对合规调查、成功实现制裁解禁，将成为中央企业及其下属境内外公司合规管理“有效性”评价的重要方面，值得高度重视。

结语

近五年，中国企业在合规体系建设方面成绩斐然，我们相信，随着合规竞争力的逐步提升，中国企业一定能更好地满足多边开发银行的标准与要求，规避、消解多边开发银行制裁处罚风险。

 作者简介

傅长煜  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：诉讼仲裁, 合规和反腐败, 反垄断和竞争法

特色行业类别：健康与生命科学

伊向明  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：诉讼仲裁, 合规和反腐败, 商业犯罪和刑事合规

特色行业类别：健康与生命科学

蒋宣  律师

北京办公室

非权益合伙人

业务领域：诉讼仲裁, 合规和反腐败

孟阳玉倩  律师 

北京办公室 争议解决部

成豪  律师 

北京办公室 争议解决部

周越秦

北京办公室 争议解决部

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