年度观察 | 2021年网络法治盘点与回顾（一）：平台治理篇

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文| 石月 信通院互联网法律研究中心高级研究员

互联网平台经济是数字经济时代生产力新的组织方式，是经济发展新动能，对优化资源配置、促进跨界融通发展、推动产业升级、拓展消费市场和增加就业，都有重要作用。目前，我国平台经济发展正处在关键时期，总体态势向好，在经济社会发展全局中的地位和作用日益突显，但平台经济发展不规范、不充分、存在风险和短板，监管体制不适应等突出问题也制约着其健康可持续发展。2021年，我国迎来平台经济立法和规范的关键一年，从构筑国家竞争新优势的战略高度出发，坚持发展和规范并重，把握平台经济发展规律，以市场竞争、弱势群体权益保护和平台用工劳动权益保障等为切入点，构建平台经济治理的法规体系，落实“促进公平竞争，反对垄断，防止资本无序扩张”的要求。从域外立法的视角来看，各国反垄断规制利器剑指科技巨头，主要发达经济体都在探索对平台“守门人”的规制路径，充实制度工具。

（一）多措并举规范平台不正当竞争行为

互联网的发展给经济带来了数字红利，但与此同时，超大型互联网平台对经济资源的垄断对实体产业、中小企业以及消费者带来的负面影响也引起监管的高度关注。2021年，我国相关监管部门加快推进平台经济领域反垄断顶层制度改革，积极探索平台分类分层管理机制，高效开展竞争执法，回应社会各界对互联网领域垄断和不正当竞争行为的关切。

一方面，建章立制，加快制定修订相关监管规则。2021年2月7日，国务院反垄断委员会就《反垄断法》适用问题发布了《关于平台经济领域的反垄断指南》，明确了平台经济领域反垄断执法的基本原则和分析思路，为平台经济领域经营者依法合规经营提供了明确的指引。8月17日，国家市场监督管理总局起草了《禁止网络不正当竞争行为规定（公开征求意见稿）》，向社会公开征求意见，要求经营者不得利用数据、算法等技术手段，通过影响用户选择或者其他方式，实施流量劫持、干扰、恶意不兼容等行为，妨碍、破坏其他经营者合法提供的网络产品或者服务正常运行。10月23日，全国人大常委会对《反垄断法（修正草案）》进行了审议，加强对互联网平台的监管，在既有的禁止滥用行为规定的基础上进一步明确，具有市场支配地位的经营者利用数据和算法、技术以及平台规则等设置障碍，对其他经营者进行不合理限制的，属于滥用市场支配地位的行为。10月29日，国家市场监督管理总局起草《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》，进行公开征求意见，将互联网平台分为三级：超级平台、大型平台和中小平台，尤其在反垄断和不正当竞争行为方面对互联网平台提出了明确要求。在地方层面，天津、江苏和陕西出台地方性反垄断指南，进一步澄清反垄断违规行为和风险，指引企业构建合规制度，完善相关的程序规则。

另一方面，国家和地方层面开展了一系列针对平台的执法活动。4月10日，国家市场监督管理总局对阿里巴巴集团做出行政处罚决定，认定其构成《反垄断法》第十七条的“没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易”的滥用市场支配地位行为，并对其处以182.28亿元的罚款。4月12日，上海市场监督管理局因外卖平台“食派士”实施“二选一”垄断行为，对其处以116.86万元罚款。4月30日，国家市场监督管理总局依法对互联网领域九起违法实施经营者集中案作出行政处罚决定。7月24日，国家市场监督管理总局对腾讯处以罚款50万元，主要因其收购中国音乐集团股权，构成违法实施经营者集中。10月8日，国家市场监督管理总局依法对美团“二选一”垄断案作出行政处罚决定。12月31日，国家市场监督管理总局对腾讯、哔哩哔哩、阿里巴巴等企业未依法申报违法实施经营者集中案作出行政处罚决定。

（二）完善平台对弱势群体权益的保护要求

在国家推动社会治理从现实社会向网络空间全面覆盖的背景下，我国正在积极完善未成年人、老年人等网络空间弱势群体保护规则，其中平台的保护义务和责任成为重要抓手。

在未成年人网络保护方面，《未成年人保护法》今年6月1日正式生效，开启未成年人网络保护新篇章。教育部会同相关部门发布《教育部等六部门关于联合开展未成年人网络环境专项治理行动的通知》，国家新闻出版署发布《关于进一步严格管理切实防止未成年人沉迷网络游戏的通知》，文化和旅游部发布《关于加强网络文化市场未成年人保护工作的意见》，通过发布规范性文件，开展专项整治，督促企业严格落实在不良信息治理、网络游戏防沉迷、实名注册等方面的主体责任。

在老年人网络保护方面，老年人的数字困境问题在今年首次写入政府工作报告，提出推进智能化服务要适应老年人需求。为贯彻落实国务院的部署要求，工业和信息化部通过规范性文件、标准等形式部署相关工作，发布了《互联网网站适老化通用设计规范》《移动互联网应用（App）适老化通用设计规范》等5个相关标准，解决老年人使用手机、平板电脑等智能终端产品过程中遇到的各种困难。

（三）建立健全平台企业用工等管理制度

网络平台造就了零工经济的兴起，劳动者获得了自主选择度更高的工作机会，企业可以更合理的规划用工成本和运营成本，同时提高社会资源的匹配效率，形成多种形式的就业。由于立法滞后等原因，资本和技术系统掠夺平台经济劳动者的社会危害性不断扩张，2021年我国启动新业态从业人员的劳动权益保障立法，避免劳动者沦为平台控制下的“数字难民”。

7月26日，国家市场监督管理总局、国家互联网信息办公室等七部门以规范性文件的形式，联合印发《关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见》（以下简称《意见》），从劳动收入、考核制度、派单机制、劳动安全等10个方面，要求切实维护外卖送餐员正当权益。12月24日，十三届全国人大常委会完成对《工会法》的修改，明确新就业形态劳动者参加和组织工会的权利，在法律层面为新就业形态劳动者建会入会提供明确依据，也明确了工会组织服务新就业形态劳动者，维护其合法权益的职责。

（四）加强平台在新业态治理中的主体责任

公众账号、网络直播等互联网业务新形态蓬勃发展，深刻影响网上信息内容生产方式和舆论传播格局。2021年，有关监管部门针对公众账号、网络直播等新业态内容管理的痛点难点，完善相关制度，压实平台内容管理主体责任。

国家互联网信息办公室针对公众账号、用户账号名称等领域修订、起草了相关规范性文件。1月22日，国家互联网信息办公室公布修订的《互联网用户公众账号信息服务管理规定》，要求公众账号信息服务平台要履行企业主体责任，建立公众账号分级分类管理、生态治理、著作权保护、信用评价等制度，完善网络谣言等违法违规信息预警发现和处置机制。5月25日，国家互联网信息办公室、公安部、商务部等七部门联合发布《网络直播营销管理办法（试行）》，构建全流程覆盖的主体责任机制，对直播营销平台、直播间运营者、直播营销人员等主体规定了事前预防、事中警示、事后惩处的主体责任。9月5日，国家市场监督管理总局发布《关于修改〈中华人民共和国电子商务法〉的决定（征求意见稿）》，该意见稿重点对平台履行知识产权保护方面的主体责任进行了完善，为探索建立新领域新业态知识产权保护制度和监管框架提供支持。10月26日，国家互联网信息办公室发布《互联网用户账号名称信息管理规定（征求意见稿）》公开征求意见，要求互联网用户账号服务平台应当履行互联网用户账号名称信息管理主体责任。

（一）持续推进反垄断立法和执法活动

近几年来，全球竞争领域法律法规数量出现了显著增长。根据OECD的相关统计，1970年全球仅有12个拥有竞争法的司法管辖区，而目前有超过125个司法管辖区拥有竞争法制度，其中绝大多数开展积极的竞争执法活动。2021年全球各国进一步推动完善反垄断立法，构建事前管制规则、调整反垄断立法的目标成为各国立法改革的普遍做法。

1月19日，德国通过《反对限制竞争法》修正案，立法主要为适应数字经济相关的变化，提出具有市场支配地位的公司如果拒绝交易相对人获取平台准入、接口、知识产权许可或竞争信息，可能被视为违反“必要设施”原则。6月24日，美国众议院反垄断小组在完成了对苹果、脸书、谷歌、亚马逊的数字市场竞争状况调查后，向众议院提出了《更强大的在线经济：机遇、创新、选择》的两党立法计划[1]，法案中提出的主要改革举措包括：增加反垄断执法资源、改革诉讼程序、建立有利于在线竞争的互操作性和数据可携规则、禁止超大型互联网平台通过并购消除竞争对手或强化其垄断地位、防止具备市场支配地位的平台滥用市场支配地位挑选优势商家和进行自我产品优待等。12月15日，欧洲议会表决通过《数字市场法》谈判立场，之后，欧洲议会将据此与欧盟理事会启动谈判。该法案规定了认定为“守门人”的具体条件，“守门人”的义务和禁止性行为，旨在加强大型互联网企业的行为监管，营造公平的竞争环境。

（二）重点规范平台儿童网络权益保护

儿童网络保护是各国网络管理的重点领域，2021年各国进一步加强对儿童网络隐私安全的保护，对网络平台的管理责任提出了更深入和具体的要求。英国《适合年龄的设计：在线服务的行为准则》于9月2日全面生效，是全球首部针对儿童线上隐私保护的行为准则，提出了15项灵活的标准，指导企业建立“嵌入式”保护机制，确保儿童的利益在设计与开发线上服务时就被当做首要的考虑因素。另外，儿童定向广告管理也是今年各国监管机构针对大型平台的重点治理方向，受监管压力影响，脸书、谷歌已经先后宣布禁止广告商对未成年人进行广告追踪。

（三）推进平台对零工经济的劳动权益保障

随着零工经济在全球的兴起，各国开始考虑广泛地改善零工的条件，今年又有多个发达经济体通过司法判例和立法解决这一问题。从目前各国改革的趋势来看，将快递员、网约车司机等零工认定为雇员，加强平台在用工管理方面的算法透明度等措施是未来立法的主要方向。

2月，英国最高法院在优步（Uber）案中裁定作为零工的司机是优步公司的员工而非承包人员，应当享有员工的相关权益。3月，西班牙政府根据西班牙最高法院在Glovo外卖公司案件中的判决，与工会和商业协会就劳工改革达成协议，承认快递外卖骑手为雇员。12月，欧盟提出来一系列措施，包括一个通讯文件、一项指令的建议和一个准则草案，旨在确保通过数字劳动力平台工作的人获得与其实际工作安排相对应的合法就业地位。据此要求，Uber和Deliveroo及其他零工经济平台可能必须将部分劳动者重新归为雇员。欧盟提出的指令要求数字劳动平台要通知平台工人，用于监控、监督或评估平台工人工作性能的自动化决策系统的相关事宜，包括监控、监督和评估的行动类别，以及这些系统在自动化决策时考虑的主要参数。平台要定期监测和评估由自动监测和决策系统所作出的决策对工作条件的影响，评估自动化监控和决策系统对平台工人的安全和健康影响，确保不会以任何方式对平台工人施加过度压力。

（四）强化平台的网络信息内容管理责任

随着大型互联网平台的公共性不断加强，各国积极采取措施推动立法加强平台内容管理的义务和责任，尤其对非法内容的管理方面明确了平台处置的具体流程，以及对“守门人”规定的风险管理特殊义务。

4月28日，欧洲议会通过《应对恐怖主义内容在网上的传播条例》，条例授权欧盟成员国的法院、执法机关或其他管理机构可以要求网络平台一小时内删除被视为“恐怖”性质的在线内容。6月23日，澳大利亚议会通过了《2021年在线安全法案》，规定了在线服务基本在线安全要求，以及行业合规报告的要求。12月14日，欧洲议会内部市场委员会批准了其对《数字服务法》的立场，文本将在2022年1月由整个议会审议和投票。《数字服务法》为平台确定明确的责任和问责规则，为平台移除非法内容建立了“通知和行动”机制以及保障措施，规定超大型在线平台的特殊义务，采取风险管理措施，包括对风险管理措施进行独立审计，来防止系统滥用于非法内容和虚假宣传活动。

平台经济有利于提高全社会资源配置效率，推动技术和产业变革朝着信息化、数字化、智能化方向加速演进，有助于贯通国民经济循环各环节，也有利于提高国家治理的智能化、全域化、个性化、精细化水平。但近年来，平台经济领域“强者愈强”的马太效应不断加剧，“大数据杀熟”、平台“二选一”、零工劳动权益受损等问题引发公众强烈不满，侵害消费者权益，限制中小企业创新发展，不符合我国迈向共同富裕的战略目标。2021年12月，中央经济工作会议在关于要正确认识和把握资本的特性和行为规律时提出，要为资本设置“红绿灯”，释放了清晰明确的政策信号，对平台经济要兴利除弊，促进发展和依法规范并重。因此，未来平台治理相关立法将赋权监管部门，通过有形之手对平台加以引导和规范，让资本服务于经济社会发展大局，在促进科技进步、繁荣市场经济、便利人民生活、参与国际竞争中发挥积极作用。展望2022年，我们建议重点关注三个方面的工作：

一是加快推动《反垄断法》修订出台，建立健全互联网市场竞争的顶层制度框架，明确平台经济领域新型竞争问题监管边界。推动出台中央和地方以及细分领域的反垄断指南，为企业提升反垄断合规意识和明确合规要求提供指引。

二是构建大型互联网平台“守门人”制度规则。平台是连接数字经济和实体经济的桥梁，抓住互联网生态的关键环节是推动数字经济和实体经济高质量融合发展的重要手段。可以参考国际经验，以风险防范为指引，通过制定互联网平台的统一立法，从事前、事中和事后全流程、多维度和分层次建立“守门人”的特殊平台义务。

三是完善平台在网络社会治理中的主体责任。建议加快出台《未成年人网络保护条例》，制定老年人等弱势群体使用互联网的专门保护规则。通过修订《劳动法》对平台用工管理提出明确要求，确保零工能够获得正确的就业地位和社会权利保障。制定算法管理专门规定，确保平台工作环境中算法管理的公平性、透明度和问责性。