学术圈丨政策分析方法

本文转载自公众号公共管理共同体，编辑：蔡龚涛

（一）政策问题界定的方法

美国学者威廉·邓恩归纳出政策问题界定的九大方法：1.边界分析法，根据参考来源、调查数据、专家、猜测等方法计算问题边界；2.分类分析法，通过逻辑划分和逻辑归类从而澄清概念间的关系，用这些概念界定问题边界；3.层次分析法，其建立的是关于可能的、合理的和受控的原因的特殊概念，用于查明问题情境的可能原因的技术；4.综摄法，对类似性的广泛研究，有助于分析者在构造政策问题时创造性地运用类比方法，包括个人类比、直接类比、符号类比和幻想类比四类；5.头脑风暴法，首先要选择专家，将思想产生和评估阶段分开，并只有产生思想穷尽才能进入评估阶段；6.多面透视分析，系统运用个人透视（个人理解看待问题）、组织透视（问题被视为从一种组织状态到另一种有序渐进的部分）、技术透视（最优化模式看待问题）获得关于问题及其解决办法的方法；7.假设分析，用来对有关政策问题的冲突性看法进行创造性综合的技术；8.论证图示，假设分析的一个重要技术是应用图表展示，以绘制政策争论因素的重要性和合理性的图画；9.问题文件法，由PPBS（计划—规划—预算系统）在州和地方财政项目的应用而形成的一种界定问题的综合性方法。

1.价值分析。价值分析中主要涉及的是：政策及其目标的价值含义、价值的一致性；绝对价值和相对价值；对明确价值观的可行性的限制；价值组合、价值冲突和价值观的加强和改变。要明晰价值判断是构成确定政策目标的基本前提，拉斯韦尔认为政策科学的研究方法不仅强调基本问题和复杂模型，而且在相当大的程度上需要澄清政策中的价值目标；2.政策分析。影响政策目标的政治因素包括决策者的政治立场和政治需要以及各种利益集团的政治诉求。因此，要弄清政治家的政治立场及其作用，重视利益集团；3.处理多重及冲突的目标。奎德认为如果在政策目标这个问题上存在着争论，即人民不能在目标问题上达成一致或无法确定目标，那么就应该努力寻找一个能取得共识的更高一级或更一般性目标；4.目标最优化的方法及技术。陈湛匀在《现代决策分析概论》一书中提出目前常用的方法有化多为少法、重排次序法、分层序列法、直接求非劣解法、层次分析法。

关于备选方案的来源，魏墨和维宁认为有四个基本的来源：现有政策提案、通用的解决方案、调整过的通用解决方案、非现成的解决方案；阿西提出四种来源：保留现有的制度、调整现有的制度、使用已预先进行的方案设计、进行全新的制度系统设计；邓恩在《公共政策分析导论》中列举了八个来源：权威、见识、方法、科学理论、动机、相似案例、类比、伦理体系；陈振明则总结了方案的十种来源：政策问题的性质以及政策目标所派生的、与现状相符而又尚未实施过的方案、解决相关问题的其他人的经验、现有政策(它本身是一个应考虑的方案，也是许多新方案产生的基础)、向专家请教、根据权威的要求、对相似或类似问题的推导和类比、某些特殊案例的启示、对相关案例的调查结果、从政策参与者的价值观及信念、法律的规定和科技知识中进行推导等。

预测的方法有一两百种，在此主要介绍三种主要的方法。一是外推预测的方法。外推预测是以预测系统的历史和现实状态为原因，以系统未来状态为结果，找出两者之间必然联系的程序。外推预测的方法及技术主要来自于统计学，尤其是以时间序列(或称时间数列)分析和回归分析作为基础。时间序列方法适用于短期预测，这种预测方法是按种固定不变的统计方式，记录和处理过去的数据，完全不考虑引起这些数据变化的原因，简单地根据过去的变化特征来预测未来。如果过去的变化规律将继续进行下去，时间序列就是一种有序的和有价值的预测手段。回归分析是用于处理由一个或一组变量来估计和预测与其有相关关系的随机变量的问题。在回归分析时，在众多变量中首先要确定个变量为因变量，其余变量作为自变量。回归预测的技术程序是：确定目标，确定影响因素，收集整理数据，列表计算，求回归系数，建立预测数学模型，对目标进行预测；二是理论预测的方法。理论预测根据理论假定以及现在和历史的数据对未来社会状况做出判断。与外推预测不同，它的假定是过去出现的东西将在未来重现或可能在未来发生，理论预测根据各种理论所包含的因果关系进行预测。

外推预测的逻辑在本质上是归纳的，而理论预测的逻辑在本质上是演绎的，它主要采用了演绎推理的形式，即从一般的陈述(公理、定律、命题)推出特殊的陈述。在政策分析中，人们经常通过演绎推理来做出“如果一个事件(X)出现，那么另一个事件(Y)也会随着出现”一类的论证；三是直觉预测技术与外推、理论预测技术不同，它所依据的是判断、直觉、灵感、洞察力(即人的创造性思维)，其过程是回溯推理过程，即分析者从一个猜测的事态出发，然后寻找支持这一猜测的数据和假定。有三种常用的直觉预测方法，即德尔菲技术、交叉影响分析法和情景描述法。

在各种可能的备选方案之间如何进行比较、评选，从而抉择出一个最优或令人满意的方案，不同的学者有不同的观点。陈庆云在《公共政策分析》中指出，根据不同的政策问题和目标，对备选方案进行分析选择的内容大致包括:效益分析、条件分析、代价分析、灵敏性分析。经过这些分析，选择出一个这样的方案，该方案能最大限度地实现政策目标，最少地消耗各种政策资源，对多种风险具有最大的应变性，在政策实施中产生最小的负面效应。然而，在实际中要产生这种理想的效果几乎是不可能的。帕顿在(公共政策分析和规划的初步方法》中引用了巴达克(Bardac)的观点，巴达克认为，技术可行性、政治可行性、经济可行性和行政可行性是对政策目标产生较大影响并会如期发挥作用的四种主要制约因素。帕顿以为，大部分主要的评估标准都可以归纳这四种综合类型。政策分析人员可以在每一类型中为每一个政策问题确定相关标准，从而抉择出一个令人满意的方案。四种综合标准：（1）技术可行性标准，从技术的角度衡量政策是否能够达到预期的目标；（2）经济可行性标准，可用资源的可能性；（3）政治可行性，政治可行性具体为可接受性、回应性、合法性和公众性，受到政治资源、分配、体制等约束；（4）行政可行性，行政或管理的可操作性。

人们可以根据不同的政策方案选取不同的评估方法。随着政策科学的不断发展，评估方法也在不断地推陈出新，各种新的方法不断涌现。我们这里主要介绍几种常用的评估方法。1.成本—效益分析法。成本一效益分析是对在整个政策运行过程中所投入的成本和所取得的收益进行对比分析的一种方法。利用成本一效益分析法对政策效果进行评价时，可借助于成本效用曲线。2.前后对比法。前后对比法是对政策执行前后的有关情况进行对比。这种方法具体可分为四种方式:(1)简单“前—后”对比分析，这种方式是将政策执行前和政策执行后的两种情况进行对比，这种方式简便明了，但无法明确该项政策效果是由政策本身引起的，亦或是其他因素所造成的。(2)“投射—实施后”对比分析，这种方式是将政策执行前的趋向线投射到政策执行后的某一个时点上，并将前一时点与政策执行后的实际情况对比，以确定政策的效果。这种方式更加准确，比前一种方式更进一步。但困难在于如何详尽地收集政策执行前的相关资料、据，以建立起政策执行前的趋向线。（3）“有—无”政策对比分析，这种分析是在政策执行前和政策执行后这两个时点上，分别就有政策和无政策两种情况进行前后对比，然后再比较两个对比的结果，以确定政策效果。(4)“控制对象—实验对象”对比分析，该种方式是实验法在政策评估中的具体运用。评估者将政策执行前后同一的评估对象分为组，一组为实验组，对其施加政策影响，另一组为控制组，不对其施加政策影响然后比较这两组在政策执行之后的情况，以确定政策的效果。3.对象评定法。指由政策对象通过亲身感受和了解对政策及其效果予以评定的方法。由于政策对象是政策的实施者，又往往是政策活动的主体，他们对政策的成败得失有切身感受，因而最有发言权。评估工作者要做好评估工作，必不可少的环节和方法之一就是争取政策对象对评估工作的充分了解和积极支持，认真倾听、研究他们对政策效果的评价。其缺陷在于政策对象可能不完全了解政策对自己的影响。

（一）系统分析方法

系统分析(systems analysis)是政策研究尤其是政策分析的最基本的方法。政策科学的形成与发展在很大程度上要归功于现代科学方法尤其是系统分析的成熟。系统分析的发展为政策科学的产生奠定了方法论基础。

1.系统分析的概述

（1）系统分析的概念。系统分析是一种系统研究的方法，它运用现代科学的方法和技术对构成事物的系统的各个要素及其相互关系进行分析，比较、评价和优化可行方案，从而为决策者提供可靠的依据。因此，可以将系统分析看作根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与结构及层次、结构与功能、系统与环境等方面的相互联系和相互作用，以求得优化的整体目标的现代科学方法以及政策分析方法。

（2）系统分析的特征。系统分析有四个主要特征：一是以整体为目标，把所研究的事物、现象和过程看作是一个整体系统，确定给定系统的边界范围，把它从周围的系统中划分出来；二是以特定问题为重点，系统分析是一种处理问题的方法，其目的在于寻求解决特定问题的满意方案；三是运用定量分析方法，解决问题不能单凭主观想像、经验或直觉，在许多复杂的情况下，必须要有精确可靠的数字资料为分析的依据，在资料的整理方面，又必须运用各种科学的定量方法；四是凭借价值判断，进行系统分析时，必须从发展的观点，对某些事物作某种程度的预测，或者用过去发生的事实作为样本，以推断未来可能出现的趋势或倾向。

（1）整体分析。系统是由两个以上不相同的要索或单元相互联系相互作用形成的集合体。它是作为一个统的整体而存在的，各部分的独立机能和相互关系只能统一和协调于系统的整体之中。整体性是系统的一个最基本属性。整体由部分构成，部分隶属于整体。任何系统都由众多子系统构成，子系统又由不同要素或单元构成。

（2）结构分析。系统的结构指的是系统内部诸要素的排列组合方式。结构性是系统有机联系的反映，系统之所以成为有机整体，就是因为系统各要素和单元之间是按照-定的方式结合在一起的。系统的各要素虽然相同，但由于排列组合方式不同，就可能使系统具有完全不同的性质、特征和功能。结构分析作为系统分析的一个重要组成部分，是寻求系统合理结构的途径和方法，其目的是找出系统结构上的层次性、相关性和协同性等特征，使系统的组成要素及其相互关联在分布上达到最优组合和输出。对于系统各要素和单元之间的结合方式，可以进行层次分析、相关分析和协同分析。

（3）逻辑分析。系统逻辑分析方法是指对系统的的实质内容进行逻辑的分析，以揭示系统逻辑结构的方法。主要范畴和过程包括确定目标、找寻备选方案、建设模型、计算费用、评估效果、价值评价、优化决策。

（4）环境分析。系统存在于环境之中，系统之外的所有其他事物或存在，与环境相联系、相作用，又与环境相区别。环境是指系统之外的所有其他事物或存在，即系统发生、发展及运行的生态条件或背景。环境因素包括物理技术环境、社会经济环境、文化心理环境等，系统与环境相互联系和作用。

（1）系统分析中的定量技术。系统分析中的定量分析，就是借助于经济学、数学、计算机科学、统计学、概率论以及帮助决策的决策理论来进行逻辑分析和推论。主要有两类，一是确定性分析技术，包括线性规划、动态规划、网络分析技术；二是随机分析技术，包括排队论、马尔柯夫分析。

（2）系统分析中的定性技术。对于诸如带有极强的政治色彩、在决策过程中的非理性或超理性作用突出、必须在价值观和实际价值之间加以权衡一类的问题，或者问题涉及的系统结构不清，收集到的信息不太准确，或是由于评价者的偏好不一，对所提方案评价不一致等，难以形成常规的数学模型时，可以采用定性的系统分析方法，例如因果分析法、KJ法、目标—手段分析法等。

公共政策大都具有经济上的效果或需要经济上的投入，这是经济分析方法应用于公共政策分析的现实基础:而演绎法、“经济人假说”和方法论个人主义则构成经济学分析的主要逻辑基础。演绎法和数学模型的采用是经济学分析的一个基本特征。演绎法由假设推导出定理，是由一般到特殊的推理过程;一个数学模型则表现为一系列在逻辑上一致的数学方程式。演绎法和数学模式的采用使得经济学分析具有形式化、定量化和精确化的特点，特别是保持逻辑上的一致性或消除逻辑矛盾，简单地描述复杂的现象结构，做出预言和进行经验检验。考察经济效果有三种常见方法，即成本一效益分析(或损益分析)、成本-效能分析(或称成本一有效性分析)和公共定价法。

目前，有一种普遍的看法，认为创造性思维有狭义和广义之分。所谓狭义的创造性思维是指人们在创造活动中直接形成创造成果的思维活动，诸如发明技术、提出假说、创建新理论等;广义的创造性思维是指人们在提出问题和解决问题的过程中，一切对创造成果起作用的思维活动。政策分析中的创造性思维是指广义上的创造性思维，即相对于以往政策分析中认识问题、解决问题的思维而言，一切具有创新性质的思维过程都是创造性思维。

理性思维方式尤其是定量分析方法是政策研究方法论的基础，但是理性及定量分析方法有其明显的局限性，不可能解决全部的政策研究问题，必须有另外的分析途径尤其是非理性或创造性思维方法及价值分析途径来加以补充。下列几种情况需要我们采用非理性或创造性思维方法:第一，在公共决策及政策分析过程中，分析者经常面对不适宜采用定量分析技术的情况。例如教育、福利等涉及广泛的社会、政治、意识形态、伦理道德因素等问题，使得定量分析难以进行或难以收到预期的效果，因而必须靠非理性或创造性思维方法及价值分析来加以研究；第二，有的公共政策问题尽管可以用定量分析方法来解决，但仍然存在某些难以量化的因素。因此，当一个公共政策问题包含社会、政治、组织、意识形态、伦理道德因素时，必然结合创造性思维尤其是专家的经验、直觉、灵感和判断来进行分析和解决；第三，即使是那些能够进行定量分析的问题，在进行定量分析以前，也要注意听取专家的意见，充分利用他们的直觉和判断，否则定量分析有可能失去方向或意义。

参考文献

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排版编辑丨青酱