《财政研究》|| 降成本：2018年的调查与分析

降成本：2018年的调查与分析

中国财政科学研究院2018年“降成本”调研综合组 

本文基于2017年12860家企业成本的微观调查数据，全面评估了2017年降成本政策的成效。分析了不同所有制、不同规模、不同行业、不同地区企业的成本特点及变化趋势；总体判断是目前降成本的阶段性目标任务已基本完成，但仍然面临着众多挑战，下一步需要从政策式降成本转向改革式降成本，并提出了具体的政策建议。

关键词：供给侧　改革　结构性　降成本

2015年底中央经济工作会议提出供给侧结构性改革，以“三去一降一补”作为今后三年经济工作主线。2016年8月，国务院发布《降低实体经济企业成本工作方案》（国发〔2016〕48号，以下简称48号文），标志着定向降成本在国家层面全面启动实施。2017年底召开的中央经济工作会议及2018年“两会”，对深化供给侧结构性改革做了进一步的具体部署，提出深化要素市场化配置改革，重点在“破”“立”“降”上下功夫。

中国财政科学研究院在过去两年连续开展“降成本”调研的基础上，于2018年4-6月进行了第三次“降成本”大型调研活动。采用线下实地考察和线上问卷采集相结合，对企业成本状况进行全面调查分析，对2017年以来定向降成本政策成效进行科学评估，对降成本的特点进行系统总结，剖析进一步降成本面临的新挑战，提出从“政策式降成本”转向“改革式降成本”的整体思路和若干政策建议。

转向改革式降成本，需要破除对政策式降成本的路径依赖，在完善现行政策基础上，以改革创新的思维，以整体观推动制度变迁，通过降低公共风险来降低宏观成本。我们认为，当前可重点抓住以下几个方面来推进。

（一）加快要素的市场化改革，降低要素成本

要素市场化相关的体制改革，可以减少要素资源错配、不合理使用，让资源得到优化配置，降低制度成本。以“三去”为例，和“三去”改革对应的“三高”都是宏观成本高，目前依然没有彻底解决。这和要素市场化改革滞后息息相关，“三去一降一补”采用行政化手段推进，有一时功效，但不可能优化资源配置，市场在资源配置中的决定性作用无法发挥出来。“三去一降一补”都是阶段性工作任务，最后要回到改革上来，以防止成本不降反升。

就人工成本而言，关键是优化社保制度。要合理调整社平工资标准；扩大养老保险基金筹资渠道；在中央层面实施划拨国有资本充实社保基金并强化投资运营管理；建议适时取消残疾人就业保障金制度；精简一些社保险种例如将工伤、医疗、生育合并为健康保险。此外，在某些用工荒问题突出的地方可以推广“机器换人”，来降低企业生产经营成本。

就土地而言，可以在招拍挂的基础上，按照产业类型和特点，灵活确定工业用地出让年限。实行弹性出让年限以及长期租赁、先租后让、租让结合的供应方式，减少土地优化配置的制度成本，防止低效或无效企业囤地倒卖现象。

就用能成本而言，推进电力体制的市场化改革，加快推进大用户直购电、跨省跨区竞价交易、售电侧零售等具有市场化特质的电量交易；推动石油天然气市场化改革，油气资源的勘探开采和研发可以对中小民企开放。

就物流成本而言，加强改善物流基础设施补齐物流短板外，优化物流组织方式，例如运用物联网手段提高物流运输方式的市场化程度，推动不同物流运输方式的优化衔接，形成公平、开放、竞争有序的物流市场体系。

就税费成本而言，要保持低税负的国际竞争力，需要不断优化税收制度。一是完善增值税制度。降低增值税税率，简并税率档次；适时将贷款服务列入可抵扣范围；对年应税销售额超过起征点的小规模纳税人，实行按行业确定增值税征收率的办法，在有效管控的前提下，允许其向具有一般纳税人身份的购买者按行业适用标准税率开具增值税专用发票，用于进项抵扣。二是进一步完善小型微利企业税收优惠政策。三是以收费法定和行政体制改革为抓手，构建清费减负长效机制。四是将减税政策与创新相挂钩，例如提高企业税前包括人工在内的研发费用加计扣除比例、落实境外研发费用允许加计扣除等，对创业投资企业和天使投资个人投向种子期、初创期科技型企业按投资额70%抵扣应纳税所得额的优惠政策向全国推广，以此激励企业开展创新活动并推动技术进步。

就融资成本而言，既要减轻强监管带来的融资成本上升压力，更要加快结构性调整：一是创新转续贷模式，缓解企业到期还款压力。二是制定中小企业担保费费率标准，降低中小企业担保费率。三是推进金融市场化改革，消除“金融双轨制”，提高融资效率，降低融资成本。四是区别对待去产能和限制性行业，避免信贷政策“一刀切”带来的成本问题。五是积极培育多层次资本市场，发展直接融资。六是支持地方政府建立政策性金融体系，鼓励其为地方企业提供融资服务。七是实施稳健略偏宽松货币政策，缓解当前企业融资困境。

从整体来看，改革式降成本亟待抓住下面这几点：一是形成促进公平竞争的营商环境。相关政策措施出台前应进行公平竞争审查评估，做好加减法。二是打破信息壁垒，推动实现信用信息互通共享，营造公平诚信的市场环境。三是打破地域分割和行业垄断，促进全国统一大市场建设。四是规范国有企业退出流程，降低退出成本。

（二）加快国企改革，破除僵尸企业导致的资源错配成本

首先是国有资本所有权管理职能的“三分开”。国有资本所有权的管理主要包括宏观管理、资本运营和监督评价三种职能。宏观管理不能直接参与投资运营，投资运营不能与监督评价混为一体，宏观管理与监督评价要相互独立。

其次是全面推进混合所有制改革。一是要在一些垄断领域，例如电力、电信、石油、天然气、铁路、航空、军工等行业引入竞争机制，向非国有资本投资主体开放，通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。二是科学界定出资人与企业责权边界，赋予投资运营公司更多自主权，鼓励其参与产业合作和重组整合，鼓励其参与企业IPO、市场化债转股、股权多元化等方面。三是以管资本为主加强资产管理。履行国有资本出资人职责的机构要按照相关法律法规，逐步建立权力清单、责任清单。以现代公司治理制度为基础，以产权监管为手段，对国有资本进行穿透式监管。

（三）落实科研单位法人自主权，解放人才，降低创新成本

科技创新和人才创造力是中国未来高质量发展的主要力量，也是实现降成本改革的关键。中央已经认识到科技创新的重要性和必要性，相继提出人才强国、科教兴国、创新驱动战略。针对现实问题，中央发了不少文件，如针对人才发展，中共中央印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》；针对科研事业单位，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》；在科研经费使用管理方面，逐步给科研事业单位放权。但科研事业单位改革仍未置于整个事业单位改革的大框架下来考虑，导致文件空转。要真正解决上述问题，需要加快出台相应的科研事业单位改革实施细则，核心是赋予科研事业单位独立的法人地位，给其财权和用人权。只有赋予其法人自主权，才能真正解决产学研一体化、创新活力以及民生中遇到的问题。不解决这个问题，仅仅就经济改革谈经济改革，不处理好政府与社会的关系，尤其处理好政府与事业单位的关系，国家的“人才强国、科教兴国、创新驱动”三大战略就会因失去人才这一微观基础支撑而落空，降成本更无从谈起。

（四）建立健全政策评估程序，完善政策反馈机制

降成本改革是一项长期任务，需要持续不断推进。三年来从中央到地方已经出台了不少降成本政策，但是这些政策落实效果如何？即降成本政策是否有绩效，这有待系统性评估。通过建立健全政策评估程序，可以形成政策“三位一体”、环环相扣的闭环循环系统，即决策、执行、效果评估及反馈。2018年需要做好政策效果评估并及时反馈给相关政府部门，这些政策评估与反馈对未来制度设计非常重要。对不同地区反映的共性问题，可以纳入下一步的制度顶层设计中。而对于各地区反映的个性问题，则需要各地政府进行具体问题具体分析，找出各地降成本中的痛点和难点，鼓励地方自主性探索降成本改革，从政府治理改革入手来推动降成本。

（五）建立风险缓冲机制，对冲中美贸易战带来的不确定性

2018年中国经济的一个最大不确定性就是中美贸易战所带来的冲击，这一负面冲击对中国未来的贸易以及中国经济的转型升级都将产生难以预测的影响。基于此，我们认为当前要抓紧建立一个风险缓冲机制，降低中美贸易战带来的一些不确定性成本，具体包括以下三个方面：一是各级财政部门出面设立出口企业专项纾困基金。用这一基金为那些受贸易战冲击较大的企业进行救助，避免不利局面出现。二是放大融资担保的融资救助效果。可以利用融资担保基金抑或联合中信保等为其增信来获取融资支持，帮助他们渡过难关。三是地方政府要做好社会保障应急预案来稳定社会形势。一些出口企业可能由于贸易战带来的冲击，叠加其他风险因素带来经营困境，进而会导致失业问题，这就需要政府做好社会保障应急预案，尽可能避免企业关门带来的社会风险。

作者简介：

负责人：刘尚希

执　笔：刘尚希　王志刚　程　瑜　许　文

全文刊发《财政研究》第10期