出口管制的回归：一个需要盟国合作的风险策略（外专观点）

编者按：

1987年7月1日，美国国会的9名议员在美国国会大厦的草坪上用大锤砸碎了东芝的音响，以象征性地抗议日本公司非法向苏联提供安静的潜艇螺旋桨叶片这一重磅消息的披露。这个公司的决定使美国海军更难探测和跟踪苏联的核潜艇，使日本、美国和北约的集体安全受到威胁。作为回应，美国立法者呼吁禁止从东芝和挪威国有国防承包商康斯伯格（Kongsberg）的进口，后者曾合作生产叶片。一些美国政客甚至建议追究日本政府不执行其自身出口管制法律的责任。出口管制这一枯燥乏味的技术性话题突然不寻常地出现在全国报纸的头版。然后，辩论平息下来，出口管制逐渐从公众意识中消失。

然而，今天，出口管制又回来了。2022年2月俄罗斯入侵乌克兰，促使美国和其他37个国家的政府限制对侵略者的高科技出口。俄罗斯也不是最近唯一受到这种控制的国家。中国也是目标，尽管拜登政府在2022年10月7日独自禁止向中国出口某些芯片和相关设备，以瓦解其新生的半导体产业。该禁令将产生影响，但全球供应链、跨国公司和创新的国际化都意味着，美国的单边行动不足以保护其国家安全，更不用说其盟友的安全。如果出口管制重新成为政府的有力工具，那么美国必须承认其有效性的局限性。要成功地控制向潜在军事对手出口设备和技术知识，就必须让美国的盟友充分参与进来，而不是施加单方面的禁令。

合作的种子

在冷战初期，美国、其北约盟国和日本开始在限制向共产主义国家出口方面进行合作。1949年，他们成立了多边出口管制协调委员会（COCOM），该委员会秘密开会，决定哪些产品不应出口到苏联及其卫星国。决定必须是一致的。起初，这并不是一个问题。当COCOM成立时，欧洲和日本仍在从第二次世界大战的破坏中恢复过来，而美国则完好无损，并且正在蓬勃发展。通过马歇尔计划和其他美国援助，盟国在财政上也依赖美国。因此，COCOM同意集体控制的产品不成比例地受到美国利益的驱动。

但到了20世纪80年代，欧洲和日本已经复苏并拥有了自己的顶级技术制造商。美国希望有一份更长的禁止产品清单，而盟国则希望有一份更短的清单。他们越来越怀疑，华盛顿正在通过仔细界定清单上的产品来限制欧洲和日本公司的出口，而不限制美国竞争对手的出口，从而玩弄这个系统。盟国担心如果他们的出口产品被禁止，会遭受经济损失。他们争辩说，他们无法承受切断与隔壁邻居的贸易。

到了20世纪80年代，美国对其盟友的其他贸易政策的挫折感也在增加。十年来，包括钢铁、汽车和半导体在内的日本出口激增，导致美国的贸易逆差不断扩大，对不公平贸易的指控不断，并出现了抨击日本的紧张时期。美国公司正在与外国竞争者——包括东芝和康斯伯格——竞争，并经常被其击败，这些公司在美国境外设计和制造尖端产品，超出了美国出口管制法的范围。

然后，丑闻爆发了。1981年，苏联进口商Tekmashimport利用克格勃特工和贸易公司的网络联系了东芝机床。苏联人需要这家日本公司的设备来切割、研磨和抛光大块金属，使之成为潜艇的螺旋桨叶片。东芝公司同意提供机器，并与康斯伯格公司合作，对日本的工具进行校准，使苏联的潜艇螺旋桨几乎无法察觉。

当这些交易的细节最终在1987年被报道时，美国国内一片哗然。仅仅是国会反弹的力量就足以吓到导致东芝和挪威政府委托进行两项独立调查。东芝努力限制损失：它解雇了高管，雇用了一个华盛顿游说团，并在几十家报纸上刊登整版广告，向美国公众道歉。但国会的愤怒持续存在，并且在近一年后，日本法院对东芝——一家年收入170亿美元的公司——仅处以15,000美元的罚款时，国会的愤怒再次上升。

对于政策制定者来说，这些调查暴露了盟国出口控制体系的深刻问题。康斯伯格公司自20世纪70年代初以来一直与法国、德国、意大利和英国的机床公司合作，向苏联出售具有潜在危险的设备。这一揭露迫使这些盟国政府进行自己的调查，发现了更多的违法行为。似乎很少有北约成员国充分执行其限制技术向苏联外流的法律。

糟糕的时机

东芝-康斯伯格事件发生的时机对美国来说是很不幸的。在1987年1月的国情咨文中，也就是丑闻爆发前的几个月，美国总统罗纳德-里根宣布了政府的"竞争力倡议"，其中包括一项使经济更具吸引力的战略，解决膨胀的贸易赤字，并减少美国出口管制相对于欧洲和日本的限制性。此后不久，美国国家科学院发表了一份研究报告，提出了类似的建议。同年4月，众议院通过了第一版法案，其中包括对美国出口管制政策的重大改革。然后，国会对螺旋桨叶片丑闻的反弹几乎使该努力脱轨。它帮助延长了立法争论，直到1988年8月，里根才最终签署了一个经过大量修改的《综合贸易和竞争力法案》，使之成为法律。

鉴于当时的愤怒，对美国出口管制政策的任何立法改革能幸存下来，这一点很了不起。该法案确实建立了一个程序，以消除许多仅限于针对美国公司同时COCOM伙伴不同意控制的产品的限制，这使得美国公司首次出口某些产品，并在国外与欧洲和日本的同行竞争。它还减少了美国公司所面临的成本和官僚主义障碍，这些公司需要许可证来出口那些仍受管制的产品。

该法还对违反COCOM管制的外国公司引入了新的域外惩罚措施。东芝和康斯伯格因其过去的错误行为而受到制裁。但即使是这样，也必然被淡化，因为切断美国军方与这些公司的产品，包括康斯伯格的企鹅导弹的联系，成本会很高，并会带来国家安全风险。

更重要的是，1988年的法案允许美国政府对未来违反COCOM的外国公司进行制裁，包括可能禁止美国进口或政府采购。如果未来发生违反行为，它还允许美国总检察长起诉外国公司，要求赔偿，以试图收回国防部长估计的恢复"美国军事准备"所需的任何金额。在东芝案中，有一项估计认为开发新的潜艇追踪能力的费用为80亿美元。但美国的这些惩罚性制裁给COCOM带来了新的风险：惩罚越严厉，盟友就越不可能通过同意将新的高科技产品列入名单来约束自己。

美国为执行COCOM所做的域外努力是否会被证明是破坏性的，尚不清楚。柏林墙在1989年倒塌，苏联在1991年解体。在没有目的的情况下，COCOM在1994年被完全解散了。各国随后就新的和根本不同的出口管制制度进行了谈判，其中最大的是于1996年建立的瓦森纳安排。这一制度的建立是为了限制流氓行为者获得某些产品并打击恐怖主义。俄罗斯和其他41个国家是签署国，决定需要一致同意。由于俄罗斯的成员资格，一致同意的要求，以及有限的创始目标，瓦森纳比COCOM更弱，不适合处理今天的新挑战。

一个新的世界

当涉及到中国时，出口管制的未来问题最为重要。华盛顿关切地注视着中国制定的"军民融合"政策，该政策让中国企业帮助人民解放军实现现代化。7月有报道称，尽管美国在2020年实施了一轮出口管制，但中国的芯片制造商中芯国际还是开发了先进节点的半导体，美国的担忧加剧了。这些担忧导致拜登政府在2022年10月宣布针对北京的大规模新管制措施。所有中国本土的芯片制造商突然被切断了从美国出口的制造高端半导体所需的设备和服务。虽然时间上令人惊讶，但该政策反映了两党对中国利用西方技术发展高级导弹、无人机和其他武器的日益关注。

美国的这些出口管制是单方面的。尽管拜登政府试图采取联合行动，但事实证明，与关键盟友，就这一特定技术而言，特别是与荷兰和日本政府达成协议，是难以实现的。如果没有联合控制，荷兰和日本公司可能会取代美国公司腾出的市场位置。因此，如果不能统一控制，就会伤害美国公司，而不能保护国家安全，这就使只有美国的控制的存在受到质疑。

美国域外管辖的出口管制或执法也不是长期的解决方案。对于一个与日本和荷兰这样的民主国家组成的联盟来说，它们是不可持续的。虽然将矛头指向美国的政策行动有时可能会使这些国家的经济免受中国的报复，但日本和荷兰领导人需要说服他们的选民，这些政策也符合他们的国家安全利益。

团结一致

为了取得成效，华盛顿及其盟国必须同意协调和执行拜登政府10月份宣布的那种出口管制。这将需要说服盟国，不采取行动的共同代价要大于实施控制的经济损失。可能还需要作出新的安排，以获取和分享与高科技产品相关的合法安全问题的情报。尽管美国可能是大部分信息的来源，但由于其发达的情报收集机构，其盟国也将在阻止美国官员看到不存在的威胁方面发挥重要作用。

鉴于新的出口管制需要补充政策才能有效，因此也需要情报来为贸易和财政部长以及其他经济政策制定者提供信息。美国总统唐纳德·特朗普对半导体采取的令人困惑的做法证明了对互补和协调政策的需求。他的政府在交叉工作：当商务部宣布在2019年和2020年对中国的芯片和设备销售实行新的限制时，特朗普的贸易代表正在告诉北京购买更多美国出口的芯片和设备，作为他的标志性第一阶段贸易协定的一部分。由于未能确保整个政府了解其战略重点，并有可靠的信息支持，导致决策混乱。

拜登政府的做法至少是连贯的。10月出口管制给美国、荷兰和日本设备制造商带来的一些经济损失，可以通过美国CHIPS法案以及日本和欧洲的补贴来抵消当地半导体制造厂的新需求。

然而，即使在最好的时候，协调出口管制也很难。今天的情况尤其如此，因为盟国仍然受到特朗普政府贸易政策的影响。当美国新的旗舰气候法案——《2022年减少通货膨胀法》——包括对其电动汽车行业的明确税收歧视时，许多人正确地感到恐慌。他们担心这又是一次"美国优先"。拜登政府与欧盟的贸易和技术委员会本应防止这类盟友不友好的经济政策。随着盟国的贸易和投资越来越多地受到美国立法和行政行动的影响，这意味着要说服国会成为一个平等的合作伙伴。

尽管华盛顿没有胃口回到2016年的国际经济政策，但美国也不能伸手去拿1988年或1949年的政策。美国对技术和先进制造业的近乎垄断使其能够单方面保护其国家安全的日子早已过去。二十世纪的出口管制历史也表明，未经协调的努力是徒劳的。保护美国的经济和安全利益需要与主要盟友建立一种更加包容、全面和理性的关系。

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