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贺宁 | 法官责任制度的双重逻辑与价值衡量

欢迎关注 法制与社会发展 2022-03-25




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法官责任制度的双重逻辑与价值衡量


作者：贺宁，吉林大学司法文明协同创新中心博士研究生。

来源：《法制与社会发展》2021年第1期（第130-145页），由于篇幅所限，刊物在此推送未加注释版本，请广大读者点击文末二维码或前往本刊物网站下载全文阅读。（责任编辑：侯学宾、王雨荣）

摘 要

 

法官责任制度蕴含着“保障法官依法独立行使职权”的司法技术逻辑与“令人民群众满意”的政治逻辑，二者在某些案件中会呈现明显的张力。法院作为法官责任制度的实施主体，需要在双重逻辑之间进行价值衡量。法院为了追求安定和谐的治理效果，一方面，通过层级化管控使风险在组织内部降到最低，另一方面，当风险发生时，以政治理性优先的方式对法官进行问责处理。这样的做法不仅加深了法院治理的难度，还可能引发新的司法公信力问题，所以，需要通过完善法官声誉认同机制以及加强法院信息化管理与科层式管理之间的互动融合，适当调试法官责任制度的双重逻辑，以达致一种衡平的状态。
关键词：法官责任制度；技术逻辑；政治逻辑；价值衡量


一、问题的提出

自司法责任制实施以来，中央以及最高人民法院围绕审判权力运行、审判管理和审判监督、司法职业保障等方面的问题，出台了一系列改革举措，力图通过明晰的权责清单来增强法官的责任意识，同时，将引发各界广泛关注的错案责任追究制落到实处。然而，一系列关于热点案件的追责实践表明，当下法官责任制度并未彰显出预期的制度效能。在学术界与司法实务界中，关于法官责任制度的质疑和争论似乎也从未间断。2018年，吉林省辽源市中级人民法院法官王成忠民事枉法裁判一案又一次将关于法官责任和履职保障的争议推向了舆论高点。“民事未判刑事先审”“刑二庭庭长审民三庭庭长”“中国首例二审指定管辖案”等罕见情况让“王成忠案”始终备受关注。该案继广东“莫兆军案”、河南“王桂荣案”等案件之后，成为反思我国法官职务行为豁免制度的又一经典个案。

上述案件的发生固然与法官责任制的制度设计不够精细、运行机制不够健全密切相关，但这些仅是表层原因，我们需要透过改革表象去探寻制度深处所蕴含的具有政治属性的论题。中国传统政治哲学历来主张“惟仁者宜在高位”的贤人政治，因此，中国自古就将法官责任制度作为促进司法公正廉洁的重要保障，但在法官之法律专业素养普遍较低的年代，法官责任制度也仅具有规训司法恣意的单一价值。然而，“法与时转则治，治与时宜则有功”，随着司法职业化、专门化、精英化在新时代的不断推进，法官责任制度也相应注入了现代法治因子，即相比于问责与惩戒法官，党和国家更加注重法官对审判职权的依法独立行使。这也是法治发达的国家在处理法官责任与法官独立之关系时，普遍遵循的司法技术逻辑。与英美国家普遍把法治的重心放置于法治之“法”（法律）的做法不同，中国的法治模式的重心不在于“法”而在于“治”，即公共领域内的社会秩序、政治秩序能够得到安顿。为达致这样一种秩序优先的治理效果，我们就需要将“人民司法”的政法理念贯穿于司法现代化的进程之中。因此，“令人民群众满意”自然成为法官责任制度所应遵循的政治逻辑。

在理想情况下，“保障法官依法独立行使职权”的司法技术逻辑与“令人民群众满意”的政治逻辑应是融贯于一体的，二者之功用均在于促进法官严格执法、公正司法，从而让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。但是，在当下，人民对司法的认知与评价尚未完全从感性走向理性，法官基于专业标准和职权标准所作出的裁判很有可能因与人民朴素的生活感受相背离而被当做“错案”对待。在此种情形下，法官责任制度所蕴含的技术逻辑与政治逻辑就会呈现明显的张力，法院作为法官责任制度的主要实施主体，不得不在二者之间进行价值衡量并作出选择。立基于此，本文将着力论证三个问题：第一，在当前司法责任制改革的背景下，法官责任制度的双重逻辑在构造和内容上有哪些不同?第二，当双重逻辑呈现张力时，法院为何会选择以政治理性优先的方式实施法官责任制度?在实施过程中，法院及法官会面临怎样的现实困境?第三，法官责任制度的双重逻辑是否为非此即彼的关系?若否，应该通过哪些具体方法在二者之间进行调适以达致衡平状态?



二、法官责任制度的双重逻辑


（一）“保障法官依法独立行使职权”的技术逻辑
 
“让审理者裁判、由裁判者负责”乃关于司法责任制改革的官方权威表述，顶层设计者希望借由司法责任制的实施，“从根本上消解司法机关内部行政化、官僚化、官本位的痼疾，为司法机关回归司法本质确立长效体制机制”。依据“保障法官依法独立行使职权”的技术逻辑，法官责任制度之要义应体现以下三点。

第一，强调“法”之治国重器地位。党的十八大以来，中国法治跨入新时代，以习近平同志为核心的党中央全面推进依法治国，加快建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家。荀子曰：“法者，治之端也，君子者，法之原也。”将一国完备的法律交给不同资质的人员适用，有完全不同的实际效果，假如将完备的法律交由行政官或只具备行政官素质的官吏来适用，那么这种情形肯定不能被称为法治。在此意义上，我们强调依“法”而治，就是强调依“职业法律家”而治。那么，法官作为典型的职业法律家，我们需要注重他们的哪些资质，使其能够更好地践行法治这项持续而长久的事业呢?通常认为，至少应包含三点：一是职业技能。在经济全球化、信息智能化、权利义务关系复杂化的时代背景下，各种新型、疑难案件激增，国家对法学教育、法官遴选、法官培养的资源投入不断增加，这表明我们所需要的法官不能仅“知晓”法律条文，而且还要在深厚学识的基础上对专业技术娴熟，以区别于仅具有实用技巧的工匠型专才（specialist）。二是职业伦理。“法律本身的开放性”提示我们，若法律被允许以多种方式加以理解，司法裁判被允许作出多种决定结果，那么越是那些法律专才，就越能够利用法律的弹性去谋取私利。因而，当我们愈是对法官之职业技能表现出迫切需求，就愈要强调法官的职业伦理。三是职权独立。关于独立，拉德布鲁赫（Gustav Radbruch）曾作出过颇为经典的表述：“‘学术自由’被用于实际的法律科学时，即成为‘法官的独立性’。”从该点来看，保障法官的职权独立之所以重要，就是为了确保法官是基于系统的法学教育而培养出来的，法官对法律的灼见与对法治的追求可以充分地体现在司法实践之中，不会因工作和生活的日渐展开而消退。

第二，关注裁判行为。法官的思想自由与职权独立对于法治事业的发展十分重要，但这并不意味着法官责任制度之精义要体现出类似于大陆法系对于法官自由心证的传统规定。比如，《法国刑事诉讼法》第353条规定：“法律不过问法官形成自我确信的理由，法律也不为法官规定某种规则并让他们必须依赖这种规则去认定某项证据是否完备、是否充分。……法律只向法官提出一个概括了法官全部责任范围的问题：你已有内心确信之决定吗?”这种高度的“自由”极有可能引发权力的滥用与司法信任的危机。那么，我们需要对法官作出怎样的限制来衡平法官责任与法官独立呢?回答此问题，或许可以借用德沃金（Dworkin）的有关论述：“至少从原则上讲，诉讼总会引起三种争论：关于事实的争论，关于法律的争论，以及关于政治道德和忠实的双重争论。”从学理上讲，由于事实的盖然性和法律的开放性，作为“结果”的裁判无法达到绝对的客观性，而是存在一个可错的、可论争的二阶空间，这恰恰构成我们基于法官责任对法官的司法裁判提出规范性要求的基础。与此同时，作为“发现过程”与“证立过程”的裁判应具备认识论上的客观性，这就要求法官尽量排除偏见、狭隘、自私自利等主观性因素的干扰，将对法律的忠诚内化于心并外化为相应的裁判行为，即法官在职权内的行动要严格遵守证据规则并坚持程序正义。换言之，法官若需承担审判责任，原因只能是存在违法审判行为，若法官依法履行职责，就不能因“裁判结果错误”而被追究责任。

第三，责任承担具有可预见性。以“裁判行为”为中心的追责基准标示着，法官若对自己履职的所作所为了然于心，那么就能够对将来可能要承担的责任之有无、份额、轻重有所预见。其一，能够预见责任之有无。若法官严格按照法定程序，全面、客观地审核了证据，并根据逻辑法则和经验法则对证据之证据能力与证明力作出了合理说明，以及进行了公开判决，那么即使裁判结果之后被重审或改判，法官也能够被予以责任豁免。其二，能够预见责任之份额。当法官确因枉法渎职行为而须承担责任时，其也能够知晓自己应该承担多大的责任。比如，对于由公、检、法三机关共同导致的刑事错案，错案责任理应具有可分解性，法官会因证据审查与证据采信违法而担责，但不可与公安机关、检察机关一并承担连带责任。同时，对于自己的办案责任与领导者的监管责任，法官也可进行划分和预判。其三，能够预见责任之轻重。按照《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《责任意见》）第37条之规定，法官需承担的责任类型可分为行政责任、党纪责任、刑事责任。若法官明了自己存在故意违法或者重大过失行为，那么当行为作出的那一刻，作为一名法律专才，法官能准确地预估自己会因对法律的不忠而受到何种程度的惩戒。

（二）“令人民群众满意”的政治逻辑

司法责任制改革的动因，在很大程度上在于冤假错案频发对司法公信力造成极大的破坏。为了减少社会对司法的负面评价，提升人民对司法的满意度，十八届四中全会从国家层面确立了“办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”。因此，我们看待法官责任制度时，必须重视其中所包涵的“令人民群众满意”的政治逻辑。

第一，强调“治”之安定效果。与英美国家强调较高程度的规则之治不同，中国的法治模式是将“法”作为“治”的工具，并以“治”为根本取向。这是一种基于实用主义和实用理性的，以效果、功用、功能为目的的，希望得到“安定”的社会秩序和政治秩序的法治模式。为获得这样一种秩序至上的治理效果，国家对法官角色的期待不能仅限于其是规则的适用者和纠纷的解决者。因此，从法学教育开始，就会训练法科学生如何从政治体制、国家政策、民间传统元素、社会核心价值等综合角度看待司法领域的问题。这也意味着，欲成为一名优秀的法官，不仅需要具备基础的职业技能、职业伦理和职权独立，“更要具备社会性、洞察力以及关爱弱者等资质”。这样一种“好法官”的标准其实从古延续至今。比如，被称为“包青天”的包公之所以能够获得百姓的爱戴与传颂，很重要的原因就在于其亲民、爱民的形象和体察民情的实践。另外，革命根据地时期的马锡五法官，当代的陈燕萍、金桂兰等模范法官，无不都是“司法为民”“践行群众路线”的典型代表。总而言之，中国的法官集个人责任与全局责任于一身，其在处理法律效果与社会效果的关系时，除了需要考虑法律之规定，还要具备一定的政治敏锐性。

第二，关注裁判结果。从某个角度讲，备受推崇的“马锡五审判方式”“陈燕萍工作法”似乎也表明，法官若完全基于专业逻辑而非运用个人的特有魅力作出裁决，那么，该裁判极有可能与人民基于朴素的公平直觉所作的“裁决”发生冲突，并引发群众对法院和法官的负面评价。在这种情况下，为迎合人民群众对司法的感性认知，制度设计者不得不通过对“裁判结果”的强调，来提高法官综合考量社会多元需求的能力。比如，《责任意见》有意对“错案责任”作出既不肯定也不否定的留有余地式的处理，以方便地方法院基于自身的利益需求设计有关“错案”的责任追究办法或者增设“瑕疵案件”的责任追究办法，从而将法官责任制度作为审判管理的重要制度资源或者“抓手”。然而，问题在于，“错案”本身是一个难以被回应的理论难题，并且在司法实践中，对于疑难案件的裁判在很多时候也是试探性的，有时法官所作的决定在当下看来是正确的，但在将来有可能会被证明是错误的，有时情况则相反。鉴于此，不少地方法院将引发各界广泛关注的案件作为发现错案的线索来源，比如，被改判或者发回重审的案件、当事人来信来访的案件、权力机关或上级机关转办的案件、媒体竞相报道的案件等等。如此一来，司法责任制改革所着重强调的“审判行为责任”，在向各级法院层层流转的过程中被无形淡化，“法官责任”更是成为一个囊括违法审判责任、案件发改责任、信访责任、党纪责任于一体的概念集。

第三，责任的承担具有随机性。以“裁判结果”为中心的追责基准意味着，办案法官可能对自己所要承担的责任之有无、份额、轻重均难以预测。因为，按照此种追责逻辑，法官依规则作出的裁判需要越过司法场域，进入权力场域和社会场域，接受管理者和社会民众的双重检验。然而，管理者和社会民众不仅难以接受纯粹的规则之治，而且，在信息光速传播且以碎片式呈现的时代，他们通常还具有法国心理学家古斯塔夫·勒庞（Gustave Le Bon）所提到的五个典型特征，即群体是冲动、易变和急躁的，群体易受暗示和轻信，群体情绪夸张和单纯，群体偏执、专横和保守，群体的道德可以比个人高尚或低劣。因此，他们对司法裁判的判断往往以直白的“情绪”为出发点。如果某一裁判结果引发了当事人激烈信访、案外人自杀，或者触动了其它权力部门的利益，那么承办法官极有可能会因不可控因素的出现而要承担过重的个人责任。同时，这种责任的承担又充满变数，比如，刑事司法政策从“疑罪从有”到“疑罪从无”的调整，使得法官在不同时期处理类似案件会收获不同的社会评价。在民事司法领域，经法官调解达成合意的案件也很有可能因双方当事人的再度交恶而演变成信访事件。

很显然，司法责任制改革向法院系统传递出这样的信号：既要以英美法治国家的“规则之治”为参照系，通过规范裁判行为、重塑审判权运行机制促进司法职业的现代化进程，又要借由中国语境下的“后果之治”增强法官的政治担当，以保证“人民司法为人民”。在理想情况下，法官责任制度的司法技术逻辑与政治逻辑乃并行不悖的关系，二者的终极目标均是提升审判质效，化解当下民众与司法之间某种程度的对立问题。按照周赟教授对“人民司法”理念的版本划分，当前“人民司法”理念理应从发轫于和平建设时期的“以人民群众是否感性上满意为圭臬”的版本，过渡到新时代的“在坚持司法活动专业逻辑的基础上寻求人民群众的认可和满意”的版本。然而，由于过渡尚未成功，法官责任制度的双重逻辑在某些案件中呈现明显的张力：当某一案件的裁判结果与人民群众的朴素正义观不相吻合时，若对承办法官追责，虽可以暂时缓解来自“舆论场”的指责和攻击，但会严重打击法官履职的积极性，不利推进改革的长远目标。若忽略舆情，虽可以给予法官充分的职业安全感，却有可能将法官个人的办案责任激化为法院的整体责任。因此，法院作为法官责任制度的主要实施主体，就需要在双重标准之间进行价值衡量并作出选择。



三、双重逻辑张力下法院的立场倾向及原因


由于司法去行政化与去地方化的改革尚未呈现显著成效，所以地方各级法院的运行与管理依旧遵循惯有法则：法院不仅要在“条”之结构下参与法院系统内部的审判质效竞争，还要作为地方综合治理的重要力量，加入到“块”之结构下的政法机关之间的政绩评比。法院只有在双重竞争中力争上游，才能在人财物管理以及行政领导的政治升迁方面占据优势。由激烈信访、权力机关督办转办、媒体热烈关注等渠道引发的民众对法官履职和司法公信力的质疑，对于法院的政绩输出而言，无疑是最严重的负分项。因此，法院管理者作为法院整体形象的“行政代言人”，为了疏导社会压力和政治压力，巩固法院在权力序列中所占有的一席之位，不得不主导对承办法官的问责事宜。具体而言，法院以政治理性优先的方式实施法官责任制度，主要深受以下因素的影响。

（一）执政党对司法的政治关切

《中国共产党章程》在总纲中明确指出：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，……代表中国最广大人民的根本利益。”作为人民意志的根本代表，中国共产党对司法施以政治关切，从本质上而言，是执政党尊重和保障“人权”的应然之意。与欧洲的包含着个人经济活动无限自由（即以个人私有财产权为基础）的市民权利不同，中国的“人权”更强调国民、人民的全体权利，执政党也就更注重国民、人民对党治国理政的整体感觉和看法。正是基于这种不同于资本主义国家的政治责任观，习近平总书记才强调：“如果不努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，人民群众就不会相信政法机关，从而也不会相信党和政府。”

具体而言，党对司法尤其对错案所施以的政治关切，主要通过“宏观性挈领”与“常规性展开”两种途径达成。一方面，党以国家整体战略为视角对错案治理作出顶层设计，比如，党的十五大报告首次明确提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度”。党的十八届三中全会、四中全会接连吹响了全面深化司法体制改革的号角，并正式确立了“错案责任倒查问责制和终身负责制”。另一方面，在“党管政法”的前提下，各级党委通过在党内设置政法委员会实现对政法工作的领导和管理。比如，在中央层面，中央司法体制改革领导小组办公室即设在中央政法委员会。这样一种由中央政法委员会主导的司法改革模式显然更注重政治效果。作为具体的职能部门，政法委员会在执法监督方面确实充当了党的助手和参谋之角色，但其“协调”职能的发挥并非毫无瑕疵。例如，在地方层面，各级政法委员会通常要负责督促有关政法部门认真办理领导批示和上级机关交办的上访、申诉、群众反响强烈的案件等，而这类案件往往会成为错案认定的重要线索来源，继而在一定程度上影响法院对审判权的独立行使。

（二）人大对司法的监督介入

《宪法》第3条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”人民、人大及司法三者之间的宪法关系决定了民众对人大监督司法的愿望具有天然的正当性，人大理应强化对司法的监督以回应民众的此种强劲需求。为了提高人大对司法的监督之有效性，以更好地反映民意，2006年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》），该法将人大对法律法规实施情况的检查监督职能予以申明。结合《宪法》《人民法院组织法》等相关规定，人大对审判机关的监督形式主要有：听取工作报告，组织年度执法检查、询问和质询，成立关于特定问题的调查委员会，决定重要人事任免等。此外，部分省人大及其常委会还会制定有关错案责任追究的地方性法规，以促进公正司法。

相比其它的国家机关，作为我国的民意机构的人大具有天然的亲和力且易被群众接近，因此是人民群众反映司法问题、实现诉求的重要依靠。然而，人大的监督存在以下问题：其一，不同于可进行法律监督的检察人员，人大代表很难理解与认同法官的“职业法律家”角色，相比之下，人大代表比较外行。“外行人士不喜欢受到技术标准的约束，不仅因为他们并不总是能够理解这些技术标准，还因为这些标准所导致的结果可能有悖于他们所认为的处理案件的恰当准则，这些准则可能产生于他们对实质正义的感觉。”这就导致人大对司法的监督更加偏向于对实体正义的维护，而非对司法程序问题的矫正，对于“错案”的认定也可能会缺乏科学性。其二，《监督法》第4条规定：“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。”这就表示人大的监督权属于集体监督，而非领导权威至上的个人监督。然而，在监督实践中，常委会的领导与其它国家机关负责人的领导无异，他们对具体案件的个人监督往往会对法院和法官造成不小的压力，反而，常委会对法院工作报告的审议及对司法宏观问题的建议，总是被质疑为敷于表面、流于形式。

（三）媒体对司法的公共表达

随着数字化产业与通讯技术的迅猛发展，新媒体取代了传统媒体的主导地位，网络空间随之成为民意发酵与传播的主阵地。司法个案尤其是重大冤案、错案，由于情节曲折、刑罚残酷、原裁判结果严重背离朴素的是非善恶标准，总能够引起公众强烈的情感共鸣，从而引发大规模且自发性的媒体追踪与公共讨论。比如2020年的热点案件“张玉环案”，该案超越错案范畴所体现出的家庭伦理与夫妻道义加剧了公众对司法的不满，许多人参与到微博话题“宋小女含泪说追责可以吗?过分吗?”的讨论中，其中不乏偏激的发言。因为发言者意识到自己不会受到惩罚，加之人多势众而一时产生的力量感，所以他们表现出一些孤立的个人所不可能有的情绪和行动。此外，“多变”是公众民意的一个典型特点。公众因接收的信息呈碎片化，以及常仅凭生活经验作出粗浅的判断，所以他们很容易随感知信息的变化而更换对法院裁判的要求。不得不承认，当某一案件流入社会场域而成为公共话题时，总能促使法院在短时间内作自我反思并快速拿出有效的公信力补救方案，追究承办法官的错案责任即是应急方案之一，但公众民意与法院启动追责没有直接的因果关系。法院管理者很清楚，网络空间在一定程度上已然成为某些极端情绪衍生的温床，他们极不情愿为了消除网络影响而损害司法权威。因此，通常迫使法院不得已启动追责的原因并不直接在于民意，而是在于，地方为政者出于和谐稳定之目的，在民主、民本或民主主义这一点上与民众、媒体形成合力关系，三方的自然理性与司法的技术理性构成了角力关系，在这种情况下，地方为政者会反过来利用媒体与民意对司法施加压力，从而以一种隐匿对话的方式，促使法院管理者与之达成一致的政治目标。

（四）当事人信访对司法的支配

如果说网络热点案件仅占法院所受理的案件总量的极小比例，对法院及法官造成的是偶然性压力，那么，人民群众通过信访渠道表达对司法的不满，则成为法院及法官的常态性压力来源。自1978年中央开始全方位“拨乱反正”并重提毛泽东同志一贯倡导的“实事求是”和“有错必纠”的原则以来，政法系统一直都将“有错必纠”视为对人民群众的一个庄重承诺，并为涉诉信访工作确立了以业绩成就与实用主义为核心的基本绩效理念，这种绩效理念一直被延续至现在的涉诉信访治理。尤其在2005年的《信访条例》以及2007年的《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》颁布之后，“大信访”格局逐渐被确立，各级党委、人大、检察院、法院均设立了信访部门，并形成重大信访案件的请示、合议、讨论制度以及“一级抓一级、层层抓落实”的信访工作领导责任体系。这意味着，涉诉涉法信访若处理不善，就会在一个地域产生联动性影响，各部门领导作为信访工作的第一责任人就极有可能被追究党纪责任甚至法律责任。于是，在信访与司法双轨式的治理结构下，当事人往往不愿意只信任司法渠道，他们在正常参与诉讼流程或者收到不符合自身诉求的裁判结果时，还会向其它权力部门寻求公力救济，以期借由党政领导人的指示、督办、批复向法院施压，情绪激烈者甚至会采取重复访、越级访、上京访、暴力访。在此种情况下，不仅法院要花费大量的精力和耐力去做好上访者的解释和安抚工作，而且承办法官还会逐渐形成这样一种心理暗示，即实用主义俨然比规则主义更重要。若法官不能够心领神会，顺利化解信访风险，就有可能要承担信访责任。这种错案追责情形在2007年的河南“王桂荣案”和2011年的河北“马瑞芝案”中已然显现。



四、政治逻辑主导下法官责任制度的实践困境

       当司法尚未获得人民的完全认同和信任并时常要承受来自多方的指责时，法院管理者发现，由于社会和民众习惯性地对公权力留有“官官相护”“暗箱操作”的负面印象，因而，若法院适时对涉案法官展示出严肃追责的坚定态度，就会暂时消退外界的质疑和不满。而且，在法官责任制度的压力疏导功能被地方充分认知后，而中央又明确提出把责任制作为引领改革的方向和终身追责的导向时，地方法院强化法官责任制的政治动力自然进一步增加。各级法院一方面通过严格的流程管控尽量使风险在法院内部降到最低，另一方面，当风险发生时，以政治理性优先的方式对法官进行问责处理。这种着力于强化审判权的内部行政监管而非提升司法的外部认同能力的法官责任制度改革，显然与预设目标相悖。

（一）法院审判管理趋向“唯数字论”

《责任意见》在强调法官自主性的同时，亦加重了对法官办案的监管，规定各级法院要配套建立“案件质量评估体系和评价机制”以及“法官业绩评价体系和业绩档案”。基于此，不少地方法院纷纷进行了关于案件质量评查办法、标准和责任的细则创设。例如：有的法院将案件质量问题分为错案、差错、偏差、瑕疵四个等级；还有法院将有关案件质量的责任类型分为办案绩效责任和违法审判责任，其中办案绩效责任又被细化为办案质量问题责任和办案效率问题责任；更有法院按照程序标准、实体标准、庭审标准、执行标准和文书标准，将法官责任划分为小错、中错、大错。在如此繁冗的评查标准之基础上，法院通常还会对法官实施百分制考核，即针对案件办理、涉诉涉执信访督办、专项活动开展等职务的执行情况，进行多达50余项细至0.2分的加分或扣分考核，比如，因工作不到位造成当事人重复访是扣分项，基层法院全年无赴省、赴京信访的案件则是加分项。在这种全流程的监督管理体系之下，法官不仅要承担事实认定和法律适用上的风险，还要为程序性和事务性工作的失误负责。

考核的形式既可能包括法官个人考核、审判业务或者审判管理部门的集体考核与法院的整体考核，还可能包括月度考核、季度考核、半年考核、年终考核等。如此频繁的考核使得法院各庭室几乎全年都要围绕结案率、调解率、信访投诉率、上诉率、二审发回重审及改判率、实际执行率等指标竭尽脑力与体力。如果考核不达标或者排名落后，整个庭室的人员就可能都要接受取消评优评先等精神性惩罚以及扣发奖金等经济性惩罚。此外，《法官法》将法官的业绩考核评判权明确赋予法院管理层，这种由院长作为主任领衔，其他主要行政领导作为组成人员的法官考评委员会设置，与公务员管理结构相差无异。如此一来，院长庭长即使不再拥有直接审核签发案件的权力，但因他们可把控办案法官的职业前途，所以他们的意志仍可以被强加于具体案件之中。为了降低审判监管权的权力寻租可能性，制度“不得不叠床架屋地再设置对监管者的再监管”。不难想象，各级法院需要投入大量的人财物资源，才能支撑上述措施的出台与践行。然而，这种科层式的管理缺乏组织内部的积极有益的良性互动和竞争，使得法院会面临关于法官休息、考核、晋升等方面的新难题，从而加大了法院整体的治理难度。

总之，虽然法官责任制的制度设计日益精细且维系成本巨大，法院的“数字化”管理方式在形式上越来越符合改革所创设的某些标准和要求，但是审判管理的最终效果只是固有方式的再生以及行政管理逻辑的强化，并没有换来效果的实质发展。恰如顾培东教授所言，当下对标式的形式主义法治司法模式的改革取向，尽管对塑造我国司法的基础形态及完善司法的基本要件具有积极意义，但其目标只是“让司法更像司法”，而非“让司法更能司法”。

（二）法官角色难以获得自我与外部认同

尽管法院设置了如此精细的考评办法，并将法官责任制度作为规训法官的重要手段，却也无法保证每一起案件的政治效果和社会效果都能如法院管理者所愿。尤其是在人人都能发声的“自媒体”时代，社会公众获取信息的渠道日益多元化，而且，出于猎奇心理，多数人在接收信息时，总是倾向于选择那些经过加工的、充满故事色彩的叙述版本。因此，“自媒体”对于错案责任的追问一般是以感观情绪为前提的、从伦理道德角度出发的、甚至立场偏颇的议论。他们不会考虑也很难理解相关办案人员是否存在主观故意或者重大过失、追责是否已过追诉时效等法律问题，也不会在表达意见时给出过多的理由，只是基于与生俱来的善恶标准作出诸如“必须追责”“严惩不贷”等直白的表达。那么，当外部舆论风险情形发生时，法官之责任将由“书面上”走向“行动中”。

根据《法官法》《责任意见》的相关规定，地方法院法官责任应由省级法官惩戒委员会审议决定，法院监察部门仅具有调查取证的权力。然而，就上海等地的试点情况来看，大部分省级法官惩戒委员会设立在高级人民法院内部，并由省级党委政法委实质领导，委员会委员也由省级党委政法委统一聘任。因此，法官惩戒委员会很难避免机构设立地的“属地”影响，司法追责也随之演变成行政权之间的交涉或者妥协。在追责实践中，所谓的“严肃追责”“一追到底”往往以“马拉松”的方式展开，以根据外部舆情的变化适时调整追责尺度。在这种情况下，法官很难充分地享有知情、辩解和举证的权利，《责任意见》等规范性文件所列举的法官责任阻却条款自然难以被有效适用。例如，在河南“王桂荣玩忽职守案”、甘肃“蔺宏彬徇私枉法案”中，二位法官都曾援引《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第22条、《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》第6条和第10条的规定为自己申辩，但均遭到法庭的驳回，二位法官最终被定罪量刑。可以说，即便在舆论冷却之后，法院仅是给予那些被调查的法官以形式上的内部处分，但这对于依法履职的法官而言，也是难以承受的。因为任何一次不合理的惩戒，即使只是警告批评，也会严重伤害到法官的自尊和自信，可能使得他们难以在下一起案件中全力以赴。

这正是问题的关键所在。英国政治学家威廉·葛德文（William Godwin）曾言：“如果你以最清楚和最不含糊的方法向我指明某种行动方式本身最合理、又最能促进我的利益，那么只要我记得向我提出的这些观点，我就一定会采取那种方式。人类行为在任何环境中都是受他们所做出的判断和给予他的感觉所支配的。”在政治逻辑的主导下，法官责任制改革对法官的心理活动和利益关切并未显示出足够的重视，法官不仅要被裹缚在精密量化的履职日常之中，还要因外部权力的恣意介入而承担无法预估的责任风险。在这种“形形色色的人盯人的政治性监督”之下，改革意欲传达的理念和精神很难被法官群体所领悟和认同。“认同意味着人们对某一事物在心理上的归属感。在个体角色认同层面，认同是一个人自我角色定位的过程，是行动者根据他人的期待理解自身角色，并按照这种理解来扮演角色的过程，即自我的身份认同。”当法官不认同自己的角色，对法院不再有强烈的归属感时，其行动策略就会产生不合理的动机。比如，出于一个经济理性人之趋利避害的本能，法官要么过度依赖集体决策，将责任分散给法院领导层，要么拖延审期或者无原则地发回重审，将责任在上下级法院之间来回转移，要么形成“和稀泥”“不说理”的判决书撰写风格，只是做到形式上的合法。又如，法官将仕途的晋升作为自己的重要目标，日常考虑的并不是如何提高自己的业务能力，而是怎样处理好与上级和同事的职场关系，以便在科层序列的排位上争取更好的资源。这些所谓的风险规避策略会造成司法资源的浪费以及诉讼效率的降低，从而在“人案矛盾”异常激发的时代，引起新一轮的司法公信力问题，法官角色与司法工作自然无法获得社会的外部认同。因为，司法始终是一种制度建构的产物，是一种公共产品，国家、社会和当事人是与公共产品属性相适应的“消费者”，若司法脱离了“消费者”真正需要的“实惠”，法官之角色就变得与普通官僚无异。



五、法官责任制度双重逻辑的调适与衡平


言及此处，我们可以发现，当法官责任制度的司法技术逻辑与政治逻辑呈现一定的张力时，当人民与司法机关的交往互动以非理性的方式展开时，屈从于“民意”尽管可以使法院暂时化解政治性危机，但也消磨了法官所最为看重的社会价值感与身份尊荣感。在一定程度上，法官责任制度的技术逻辑更侧重于维系法官的权威与独立，而政治逻辑更注重于提升法官之司法能力。同时，在中国的治理语境下，司法能力还具有更为丰富的意涵，它不仅包括正确适用法律、公正高效司法、保障人权的能力，还包括贯彻党和国家政策的能力、保障社会和谐的能力、对社会核心价值观的把握和践行能力等。如若我们以全球化的目光进行审视，那么，无论是中国还是西方国家，在选择法治模式的过程中，都不可能在司法权威、司法独立与司法能力之间作出取舍，而是会不断地追求三者之间的共生与相辅相成。由此可见，不管是我们单纯地以技术理性还是单纯地以政治理性看待法官责任制度，都不利于实现国家善治之目标，所以，要在法官责任制度的双重逻辑之间进行适当调适，以达致二者之衡平状态。

（一）职业化趋向下法官声誉认同机制的完善

法官责任制度的终极目标在于确保法官“职业法律家”的形象愈久愈彰，从而使每一起案件都能够经得起历史和人民的检验。在达致此目标的过程中，必须要完善法官声誉的认同机制，其中包括自我认同与外部认同。

第一，完整法官声誉的自我认同机制。对法官的审判行为优先施以责任豁免，加强法官的身份保障和安全保障，这是实现法官自我认同的底线措施。因此，必须对法官责任的追究机制进行去行政化改造，具体而言，包括以下三方面：其一，建立责任类型的区隔机制。法官角色的多重性导致法官责任概念与类型的混含性，因此，“一旦对法官进行责任追究，便极易出现责任追究范围沿着组织社会关系网络，从审判责任蔓延至其他责任类型，进而呈现出责任扩大化甚至泛化的趋势。”从追责实践来看，法官即使依法履行了审判职责，也可能会因法院的整体责任向庭室及个人的层层转化而承担未知的审判风险。因此，需要将政治意味浓厚的信访责任从法官责任中剥离出去，并加强涉诉涉法信访改革之针对性与有效性。同时，要严格限定错案认定的时间标准，比如，在后一诉讼程序的处理决定尚未生效之前，不可启动错案认定与追责程序，以避免再次出现“王成忠案”中“民事未判刑事先审”的现象。其二，细化法官责任的认定事由。从《责任意见》第25条的表述来看，制度反复强调的均是法官应当对其履行审判职责的行为承担责任，各地法院所出台的错案责任追究办法大多也是确立了主客观相统一的追责原则。因而，我们讨论的重点就不能仅停留在“行为导向”追责模式的学理意义上，而是要着力解决，在“故意”“重大过失”等主观要件不具有外显化特征的情况下，如何认定法官的行为具有违法性这一技术难题。事实上，《责任意见》第26条、第28条已经从正、反两个维度给出了答案，即法定程序标准和证据规则标准，只是由于这两个条文表述得过于笼统、模糊，所以条文适用的实效大打折扣。因此，当务之急在于，应结合三大诉讼法和证据裁判规则，加快制定更为细致的、可供援引的追责条款及免责条款。其三，完善法官责任的追究程序。当前，由于法官责任的追究主体和追究程序偏向内部化、行政化，因此被追责的法官很难享有充分的权利和权利救济保障。所以，未来应在完善法官惩戒委员会的机构设置、人员构成的基础之上，构建“两造抗辩”式的追责程序，即在规定的期限内公开有关调查发现、举证质证、审查审议的进展，同时，法官应享有要求召开听证会的权利。若经查明，法官并无违法渎职行为，则法院应当及时为被调查的法官澄清事实、消除影响、恢复声誉。

第二，完善法官声誉的外部认同机制。美国最高法院大法官克拉伦斯·托马斯（Clarence Thomas）在谈及法院工作的意义时说道：“它给你一种感觉，就是有某种超越世俗工作的东西存在，除了日复一日、循环往复地撰写判决、起草异议、阅读诉状，还存在某种理想主义的成分。”根本而言，这种“理想主义”的维持来自于法官声誉的外部认同，因为来自组织内部的认同在法院行政化管理的逻辑下往往充满了功利与世俗的色彩，比如，那些审判能力突出却不善职场交际的法官，极有可能在各种评先评优、民主测评中不受上级和同事的青睐，反而那些业务能力一般的法官有可能因“好人缘”而收获领导的赞誉。因此，应当改变当下封闭式、内向化的法官角色评价体系，构建多元化、外向化的法官评价机制。我们可以将公开的裁判文书作为主要的评价对象，将文书说理情况作为主要的评价标准，将评价主体按照法律人与非法律人加以区分，构建包括同行评价、律师评价、当事人评价等的多元评价体系，并从满意度的调查结果中分析出影响司法认同的主要因素。当法官的法律适用能力、文字驾驭能力甚至个人魅力都能获得社会的积极评价时，法官就很有可能基于外部的激励而强化内心的自尊与自信，也就更有独立办案的勇气。

（二）信息化背景下法院审判管理模式的重塑

向科技要生产力，以完善司法大数据管理和应用机制，这已成为我国司法改革的重要方向。《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》提出，要“加强大数据在司法管理、廉洁司法中的应用”，并在建设、完善审判流程公开、庭审活动公开、裁判文书公开、执行信息公开四大平台的基础上，进一步构建更加开放、透明的阳光司法制度体系。可以说，信息化管理与传统院长庭长管理的互动与融合为法院审判管理模式的重塑提供了新的可能。

第一，以信息化手段限缩科层式权力的边界。信息化管理的最大特点在于其具有高度规范性、精准性、同步性，因此，将信息化手段嵌入科层式管理之中，既有益于限缩监督管理者的权力边界，也有益于敦促法官严格依照法定程序办案。具体而言，信息化管理的优势体现为：其一，过程跟踪，全程留痕。随着审判权运行机制改革的不断深入，大部分法院都建立了审判监督管理者的权力清单，正面清单规定应为事项，负面清单规定禁止事项，同时，审判流程公开系统（包括智能分案系统、法官办案平台、审判监督管理平台、领导插手案件记录平台等）可以实现对裁判行为的可记录、可查询、可追溯，以此来检验正面清单和负面清单的完成情况。其二，类案检索，统一尺度。以智能化的类案检索机制替代传统的案件审批请示制度，可以有效地平衡法官之独立与法官之责任。一方面，借助建立在大数据库基础上的类案智能推送系统，可以为法官办案提供案情的对比分析及精准的量刑建议，以提高法官决策的正确率。另一方面，当裁判结果偏离历史量刑数据时，系统可发挥同步监督功能和异常预警功能，防止法官滥权渎职或者受到不当干预。基于信息化管理的诸多优势，我国法院系统正在努力加快“天平工程”建设，但难免存在平台使用流于形式、人员操作不熟练、软件维护不到位等问题，当然，这是传统司法与现代司法在交融过程中所必然要经历的阶段。我们需要给予司法工作人员足够的耐心与信心，并辅之以充足的人财物投入和配套的管理规范，稳步推进智慧法院的实质性建设。

第二，祛除信息化管理中的“唯数据化”问题。法院信息化管理在减轻传统科层式管理的“人为”色彩的同时，也因数字化、均质化的特性，暴露出某些不足，首当其冲的就是催生了案件质量评估与法官绩效考核的“唯数据化”倾向的问题。“时下案件质量评估的核心内容是定量方法的运用，以综合指数形式数字化反映法院案件质效的整体状况”，并将数据排名作为法官评优、评先、晋升的重要参考。然而，司法职业之殊异性决定了法院和法官的工作不同于普通的市场工作，简化和量化的数字忽视了不同地域间存在着的经济发展水平、法官工作量以及案件难易程度等方面的差异。“唯数据化”只会造成法官为完成各项绩效指标加班加点、竭尽所能，审判质效却愈发趋向形式化，无法从根本上破解司法公信力不足的问题。近几年，政策高层逐渐意识到了在司法实践中所存在的“讲排名”“刷数据”现象，并试图加以改善。《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》就提出，要“废止违反司法规律的考评指标和措施，取消任何形式的排名排序做法”。同时，2020年7月31日，最高人民法院发布的《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》（法发[2020]26号）第24条强调：“进一步规范督察检查考核工作，坚决清理、取消不合理、不必要的考评项目和指标，切实为基层减负，为干警减压。”如此看来，未来改革的基本方向已十分明显。因此，各级法院应着力破除案件质量评估中的定量做法，将法官的业绩评价建立在定性分析的基础之上，以一种全面的、创新的、符合司法职业特性的标准作为法官职业晋升的重要依据。
 


结 语

本文从法官责任制度的内在逻辑出发，分析了在司法责任制改革的大背景下，“保障法官依法独立行使职权”的司法技术逻辑与“令人民群众满意”的政治逻辑在内容构造上的不同以及由此所引发的个案张力。从本质上而言，以错案追究制为核心的法官责任制度是一个典型的“中国式命题”。中国法院和中国法官在行使职权的过程中，不仅要遵照专业技术标准，还要综合考量裁判所产生的社会效果与政治效果。由于人民尚未完全接受法律之治、规则之治，这在一定程度上导致民意与司法常现龃龉，地方法院则倾向于牺牲法官的权威性和尊荣感以换取政治性危机的暂时化解，却造成了法官责任制度的实践困境，继而诱发新的司法公信力问题。很显然，现代法治国家需要的绝非格式化、俗吏化的法官，而是需要尽管在法庭上发问风格迥异，但都忠诚于宪法和法律，并在判决时能不断地扪心自问、时常自省的法官。这种理想化的法官之养成需要以足够的职业保障为前提。因此，落实法官责任制度，必须兼顾技术理性与政治理性。


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《法制与社会发展》2021年第1期目录摘要


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