2023年美国UFLPA法案年度回顾与展望

2023年，美国当局发布了“涉疆法案”或称“UFLPA”的相关配套规定，将19家中国企业加入UFLPA实体清单，并依据UFLPA扣留了超过4000票进口货物。本文将回顾2023年度UFLPA的规则发展、清单更新和海关执法情况，展望2024年的趋势，在此基础上提出几点应对建议。

目录

一、规则发展

   （一）CBP关于适用性审查的指引

   （二）《执法战略文件》（更新版）

二、UFLPA实体清单的更新

三、海关执法

    （一）数据统计

    （二）部分受关注行业

四、展望和建议

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规则发展

2021年12月23日，美国涉疆法案生效。2022年6月，美国国土安全部等部门成立的“执法工作组”或称“FLETF”）发布《防止进口在中国境内开采、生产或制造的**劳动货物的战略》（以下简称“执法战略文件”），美国海关和边境保护局（以下简称“CBP”）发布《进口商操作指南》，涉疆法案进入实际执行阶段。

2023年，涉疆法案在规则层面主要有两项发展：一是CBP发布关于UFLPA适用性审查（即应进口商的申请，CBP审查涉疆法案或其“可反驳推定”是否不适用于进口货物）的指引，二是执法工作组发布《执法战略文件》（更新版）。

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CBP关于适用性审查的指引           

2023年2月，CBP发布了关于适用性审查的两份指引性文件，分别是《适用性审查最佳实践：进口商责任》和《执行概要指南及目录示例》。这两份文件在《进口商操作指南》第IV部分B节和D节的基础上，列明了申请适用性审查需要提交的证明文件和注意事项，并提供了文件资料的编写模版。

根据《适用性审查最佳实践：进口商责任》，申请适用性审查的进口商需要提供在正常业务过程中产生的文件，以详细说明整个供应链中原料的订购、购买、制造和运输情况，包括：（1）显示交易参与方的证明文件：说明参与特定商品采购、制造、操作处理、运输和/或出口的所有参与方的记录（例如参与各方的列举及角色总结、供应链流程图）；（2）原材料支付和运输相关证明文件：证明原材料来源的文件以及证明原料付款和运输实际发生的证明文件（例如发票、合同、采购订单、付款证明、运输记录）；（3）交易和供应链记录：证明进口货物及其成分原产地的完整交易记录和供应链文件（例如装箱单、提单和舱单）等。以光伏电池组件为例，申请适用性审查的进口商需要提供从光伏电池组件和光伏电池到晶圆、硅锭、多晶硅、冶金硅和石英岩等所有阶段的所有交易、财务和运输文件，包括装箱单、提单、原产地证书、发票、采购订单、合同、生产记录、原料/产品出入库记录、付款证明以及运输记录。CBP要求，进口商应确保所提交的证明文件清晰、完整和准确，并为每份文件提供英文翻译。为了使得证明文件容易阅读和理解，CBP建议进口商编写执行概要。

《适用性审查最佳实践：进口商责任》还提示了进口商在产品进口前和被扣留后应当注意的事项如下：

《执行概要指南及目录示例》介绍了执行概要应涵盖的内容和编写方法。执行概要应当涵盖以下内容：（1）文件索引列表：以电子表格或其他形式为所有证据材料制作文件清单；文件应当按照供应链层级进行排列、编号，并对其用途予以简要说明；如需强调某份文件的重要性或其与其他文件的关系，可以在文件中提示关键信息例如订单号和合同号等。（2）供应链概要：包括连接每个运输和制造步骤的关键信息，例如扣留编号、报关单号、提单号、装箱号、合同号、采购订单号、生产单号等相关信息。（3）有助于CBP理解证明材料的补充背景和其他信息：例如可以制作幻灯片，在其中高亮显示关键信息并附加注释；或者提供一份溯源报告，包含对所有制造过程的总结、一份供应商名单和一份与被扣货物有关的商业交易（例如采购订单号、合同编号或生产编号）的清单。

《执行概要指南及目录示例》还提供了证明文件的两份目录模版供进口商参考，一份适用于所有行业的通用模版，一份适用于光伏电池行业。

综上所述，为通过适用性审查，进口商需要提交从被扣货物到最上游原材料的全套证明文件，包括能够证明参与交易各方主体的文件（如供应商清单、供应链流程图等）、业务流和资金流文件（包括采购订单、合同、发票、箱单、原产地证明、付款水单等）以及货物流文件（包括提单、送货单、运输记录、入库/出库记录、领料单、生产工单、清关文件等）。

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《执法战略文件》（更新版）

2023年8月，执法工作组发布了《执法战略文件》（更新版）。除更新UFLPA实体清单外，该文件值得重点关注的更新内容包括：

（1）UFLPA执法除关注直接从新疆进口的产品外，还关注在第三国加工制造后转运至美国的涉疆产品，以及由与新疆实体存在母子关系或其他关联关系的公司进口至美国的含有新疆成分的产品。

（2）CBP已经利用2023财年获批的资金增加人员配置、升级内部系统（如高级贸易平台ATAP、自动化商业环境ACE等）和利用新兴技术（人工智能、实验室测试以及分布式账本技术等），以识别和拦截“*劳动”产品。

（3）执法工作组重视非政府组织（包括民营企业和学术界）识别的潜在风险领域，包括：红枣及其他农产品、乙烯基产品及下游产品、铝及下游产品、钢铁及下游产品、铅酸及锂离子电池、铜及下游产品、电子产品、轮胎和其他汽车零部件。

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UFLPA实体清单的更新

美国涉疆法案第2(d)(2)(B)条设置了五种清单：(i)在新疆地区使用所谓**劳动的实体清单；(ii)与新疆政府合作，输送、接受来自新疆的**劳工或维吾尔族等少数民族劳工的实体清单；(iii)上述两类实体生产的涉嫌**劳动的产品清单；(iv)出口上述涉嫌**劳动产品的出口商清单；(v)从新疆地区获取物资的实体清单，包括从新疆政府的定点扶贫项目和其他政府安排劳动力项目获取相关物资的实体。这五种清单被统称为UFLPA实体清单。2022年6月美国首次公布UFLPA实体清单时，共列入了20家实体，涉及到的产品包括：棉花、纺织品、服装和服饰；美发产品；电子和计算机组件；以及硅基产品（如多晶硅）。

2023年，美国分四批将包括5家上市公司在内的19家中国企业（如果将具有母子公司关系的企业视为同一家，则为10家企业）加入UFLPA实体清单，涉及化工、电子产品、生物科技、纺织品、食品等多个行业。除6家企业为注册于新疆的企业外，其他企业为注册于河北、安徽、四川、湖北、广东的企业。

2023年的UFLPA实体清单更新有以下几个特点值得注意：

第一，2022年被加入UFLPA实体清单的企业均是被美国商务部以涉疆原因加入出口管制“实体清单”或者CBP对其签发暂扣令（WRO）的中国企业，而2023年被加入UFLPA实体清单的企业均在前述范围之外，这表明执法工作组开始行使其在UFLPA下的独立权力，中国相关企业被加入UFLPA实体清单的风险增大。

第二，UFLPA实体清单打击的行业面越来越宽。2023年被加入清单的企业只有4家属于《执法战略文件》最初确定的重点执法行业（棉花及棉制品、硅制品、番茄及下游产品）中的棉纺织业，其他企业属于其他农产品行业、化工业、电池、电子产品等领域。2023年，还有美国国会议员敦促DHS将中国某些海产品加工企业列入UFLPA实体清单。

第三，大多数新增实体被加入的都是清单(ii)，即这些实体被执法工作组认定为与新疆当地政府合作，“招聘、运输、转移、容留、接受”来自新疆的“**劳工”或维吾尔族等少数民族劳工。

第四，出现两起母子公司同时被加入清单的案例。这既从一个侧面证明某一实体被加入清单的法律后果并不及于其关联实体，也提示母子公司、姐妹公司之间应注意风险隔离、避免都被加入清单。

第五，出现了被列入清单的企业起诉美国当局列名决定的第一起司法案例。2023年8月，清单内的某公司在美国国际贸易法院（CIT）提起诉讼，请求法院宣告美国当局的列名决定违法并予以撤销，并申请法院发布禁令以禁止美国当局执行列名决定。目前CIT仅初步认定对该案具有管辖权，尚未就禁令申请及实体问题作出决定。

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海关执法

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数据统计                    

2022财年6-9月，CBP共扣留1529票货物（其中放行628票），价值总共4.69亿美元。2023财年（指2022年10月至2023年9月），CBP共扣留4029票货物（其中放行1943票），价值14.27亿美元，月均扣货票数和货值与2022财年的月均水平大体相当，暂未出现扣货激增的情况，而放行比例（48%）比2022财年提高了7个百分点。

从行业来看，被扣货物分属九个行业，电子、工业制造材料、服装鞋类及纺织品三个行业被扣的货物票数位列前三，分别是1470票、900票、786票，合计占总数的78%。可见，实际扣货的行业显然不限于《执法战略文件》中最初确定的几个重点执法行业。

从来源地来看，来自马来西亚、越南和中国的被扣货物的金额位列前三，分别为8.21亿美元、2.68亿美元、2.38亿美元，合计占总额的93%。这印证了《执法战略文件》更新版中的说法，即CBP不仅关注直接从新疆进口的产品，还关注在第三国加工制造后转运至美国的涉疆产品。

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部分受关注行业           

铝制品：据彭博社2023年2月报道，CBP已签发“扣留通知书”，开始扣留涉嫌通过**劳动生产的进口铝产品。报道称，该行动很可能针对用于汽车零部件的铝，即使铝产品本身不产自新疆，只要供应链任何一环与新疆有关联就在扣留范围内。

光伏产品：据pv magazine2023年7月报道，CBP依据UFLPA以涉及**劳动为由扣留了使用中国某头部多晶硅企业的硅料制成的光伏组件。报道称，该头部企业并未在新疆地区设厂，本次扣留可能意味着美国在事实上禁止了所有中国原产多晶硅的进口。

汽车零部件：据路透社2023年8月报道，包括锂离子电池、轮胎和电池等在内的汽车零部件均已被纳入UFLPA的执法范围，汽车制造商将需要确凿的证据证明其供应链与“**劳动”没有关联。报道援引CBP的统计数据称，自2023年2月以来，已有31批次的汽车和航空航天货物被扣留，其中被扣留的基础金属（包括铝和钢等）的价值从2022年底的每月价值约100万美元升至每月1500多万美元。

棉制品：据路透社2023年9月报道，美国海关在2022年12月、2023年4月和2023年5月对总计86组鞋类和服装产品进行同位素检测，其中13组产品包含新疆棉。根据路透社获得的文件，美国海关并非自己进行测试，而是与总部位于新西兰的一家同位素检测公司开展合作，自2020年至今美国海关已向该公司支付了超过130万美元用于棉产品检测。目前，一些服装品牌也在主动进行同位素检测，确认产品中的棉花原产地。

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展望和建议

2024年，中国企业在涉疆法案下可能面临更大挑战。第一，2024年是美国大选年，美国国内政治可能推动行政当局加大执法力度。第二，境外一些非政府组织、智库、媒体以各种方式指控我国多个行业的供应链存在所谓**劳动，向美国行政当局输送“弹药”。第三，随着执法工作组更为“熟练”地行使其在UFLPA下的独立权力，或许将有更多中国企业包括疆外企业被加入UFLPA实体清单。第四，随着有关预算和人手增加、新系统部署和新技术应用，CBP扣货的数量、涉案金额不排除出现大幅增加的情况。第五，从行业来看，汽车零部件供应链中的企业被加入UFLPA实体清单的风险增大，进口到美国的汽车零部件产品被扣货的风险也在增加。

鉴此，我们建议相关企业尤其是纺织品、光伏、汽车零部件等行业的企业，在严格遵守中国法律（尤其是与国家安全有关的法律）的前提下，采取以下措施防控涉疆法案下的风险：

第一，尽早开展全供应链溯源工作，并根据需要针对某些业务建立闭环的独立供应链。鉴于UFLPA的指向性以及推翻其“**劳动推定”的难度，美国进口商在货物被扣时大多会选择申请“适用性审查”，相应地要求中国出口商提供从最终产品到最上游原材料的全供应链不涉疆的证明材料。供应链溯源对于大多数中国企业而言是全新的要求，涉及企业的销售、采购、生产、财务等多个部门，还有赖于上游多层级供应商的配合，在实践中会遇到各种困难。建议相关企业结合自身实际情况（包括CBP执法态势、下游客户要求、产品供应链特点等），尽早开展溯源工作，成立专门工作组，形成溯源操作方案、文件收集清单和模版，加强对供应商的沟通和宣贯，并探索利用信息技术搭建可持续的、高效的溯源管理系统。如果发现供应链某个环节涉疆，或者部分供应商不配合溯源或不具备溯源能力的，企业可根据业务发展的实际需要，考虑对供应链作出调整，针对直接或间接对美出口的产品建立闭环的、独立供应链。

第二，尽快搭建或完善企业自身及上游供应链的社会责任暨劳动合规体系。鉴于美国实施UFLPA的借口是**劳动，并考虑到德国、加拿大、墨西哥等国也已出台与**劳动有关的法律法规（欧盟的禁止**劳动产品条例预计也将在2024年通过），建议相关企业对照国内国际要求，尽快搭建或完善企业自身及上游供应链的社会责任暨劳动合规体系，包括但不限于：制定或更新政策声明、供应商行为准则等制度文件；加强供应商准入审核，要求签署有关承诺书，并在采购协议中纳入相关条款；加强对供应商的培训，定期自行或委托第三方对供应商进行审核；及时采取补救措施等。

第三，加强对外信息输出管理和舆情风险监控。境外非政府组织、智库、媒体的很多涉疆报告、报道援引了我国企业在网站、年报等渠道对外披露的信息，在此基础上加以歪曲利用，而这些歪曲事实的报告、报道很多时候成为美国行政当局将我国企业加入UFLPA实体清单或者CBP扣留货物的线索甚至依据。因此，建议相关企业在对外信息输出（包括主动地公开披露以及应外部询问提供信息）之前加强审核，并监控境外非政府组织、智库、媒体以及美国国会、行政当局涉及企业的负面舆情，以便及时采取应对措施。

第四，制定应急预案。包括但不限于：企业自身或者上游供应商被加入UFLPA实体清单的应急预案，企业自身或者友商直接或间接对美出口货物被扣的应急预案等。

本文转载自 出口管制和制裁

作者：任清 霍凝馨 周梦迪 叶轶 常靖梓

邢嘉宝（北京大学国际法学院）对本文亦有贡献

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