专业文章 | 建设项目开工、竣工期限的约定与政策不符，土地使用权出让合同就无效？

基本案情

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2021年1月4日，A局与B公司签订了《土地使用权出让合同书》（以下简称《合同书》），将某宗地出让实施非住房类建设项目，并约定开工截止日期为2022年1月3日，竣工日期为2025年1月3日。

相关部门动态巡查，发现上述宗地在超过《合同书》规定的动工开发日期满1年未动工开发，并启动了涉嫌闲置土地的相关调查及处理工作。

调查中，B公司提出《合同书》约定的开工、竣工期限违反《深圳市建设用地开工竣工管理办法（试行）》（深规土规〔2018〕11号，以下简称《管理办法》）的规定，约定无效，要求签订补充协议，变更项目开工、竣工期限。

那么该约定是否因违反政策规定而无效，从而A局应变更该期限，并停止闲置土地调查处理呢？

笔者认为，在确定是否要签订变更协议之前应先解决两个问题：

一是《合同书》的期限约定是否违反了政策规定；

二是如《合同书》的约定违反了政策规定，约定是否无效？

针对第一个问题，笔者观点如下：

首先，我们看《管理办法》）第三条第（二）项规定内容：建筑高度（H）>100m 建筑面积（L）>10万㎡ 开工期限2.5年内 竣工期限6年内。

该条款并未明确此处的2.5年内和6年内是建设项目开工、竣工期限的固定值还是最高值。

即该条款未明确在符合上述条件的建设项目开工、竣工期限的约定必须是2.5年内和6年内还是符合上述条件的建设项目开工、竣工期限在2.5年和6年以内即可，该条文的适用存在争议。

涉案《合同书》于2021年1月4日签订，其约定建设项目应在2022年1月3日之前开工，2025年1月3日之前竣工，开工期限在1年内，竣工期限在4年内，系属政策规定的年限范围内。

其次，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

《土地使用权出让合同》属行政协议，其具有行政法的强制性，但其亦具有合约性。

《管理办法》并未禁止行政机关与土地受让方在签订土地使用权出让合同时，就开工、竣工期限在法定期限内基于项目实际情况进行协商。

且《管理办法》第三条第（三）、（五）项规定了特殊情况下允许对开工、竣工日期顺延和另行约定，可以看出对于建设工程项目的开工、竣工期限在政策上并非不支持作变化。

最后，涉及公共基础设施建设的项目对时限有极高要求，不允许行政机关与土地受让方就开工、竣工期限基于项目具体情况进行协商，不合理亦不符合实践操作。

另外，在实践操作中，建设项目的开工、竣工涉及土地处理、各类施工手续办理及相关供应商的确定等，耗时且极易受政策、自然条件等因素影响。

因此，笔者认为涉案地块建设项目开工、竣工期限分别约定在1年内和4年内并不必然违反政策规定。

针对第二个问题，笔者认为在本案

情形下不能直接认定约定无效。

理由如下：

第一，《管理办法》仅为规范性文件，与之不一致并不属于法定的违反法律、行政法规强制性规定而导致协议无效的情形。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一、二款规定“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”。

《中华人民共和国民法典》第一百五十三条规定“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”

可见，《合同书》无效的情形有重大且明显违法，违反法律、行政法规的强制性规定等，《合同书》对开工与竣工日期的约定尚不属于此类情形。

第二，约定内容不属于《合同书》的主要与核心条款。

根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第十条的规定，土地使用权出让合同是指土地管理部门代表国家与土地使用权受让者签订的关于城市国有土地使用权的权利和义务关系的合同，主要内容为让地块的位置、面积和自然状况，出让年限，出让金，出让地块的用途及规划要求，建设管理要求等。

而开工、竣工期限仅为建设管理要求中的一项，非成立土地使用权出让法律关系中的核心要素。即使因政策文件理解的不同，可能本案有关期限的约定与规范性文件不符，也不属于导致土地使用权出让行为无效的重大且明显违法情形。

第三，有公布的人民法院案例可循。

在《最高人民法院公报》2020年第8期（总第286期）江苏瑞达海洋食品有限公司诉盐城市大丰区人民政府等海域使用权行政许可纠纷案中:

法院认为：

其一，海域使用权合同的签订并无欺诈、胁迫行为存在，合同主体对合同相关条款应当是明知且理解其含义的，参加投标并签订合同，意味着接受招标方案和合同条款的限定条件。涉案海域使用权出让合同“到期不予续期”的约定为有效约定。

其二，原告认为该条款无效的主要理由在于其违反了《海域使用管理法》第二十六条关于海域使用权人申请续期的相关规定。

但该条是对于一般情况下海域使用权人申请续期权利的规定，并非强制性的规定，其并不排除政府机关与海域使用权人对于使用权到期后是否续期以及续期方式通过明确约定的方式进行变更。

由此可看出，在不违反法律、行政法规强制性规定，且无明确排除在签订行政协议时就相关事项进行协商、变更的情况下，就该变更的内容法院并不必然会直接以其与现行政策不一致就认定无效，无约束力。

土地使用权出让合同的约定

非仅因以与政策规定不一致

即可认定约定无效而需另行

处理。行政机关在处理有关

行政协议事项时应予以注意，

避免因处理不当而引发履职

风险。

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供稿：广东中熙律师事务所  杨晓贞

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