国土资源行政公益诉讼研究(三) | 国土资源行政公益诉讼典型案例分析
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在上一期的文章中，笔者通过聚焦国土资源行政管理机关在面对行政公益诉讼中普遍存在的问题及其内在原因，站在法学理论和国土资源行政管理这两个基础层面上，彼此兼顾融合，提出了一些行政管理机关在实践过程中可以运用和完善的诉前及诉讼建议。本期文章中，笔者将从公开途径知悉或经办的行政公益诉讼案件中选择两类具有典型意义的案件，透过分析具体案例中的具体问题，希望可以更有针对性的解决国土资源行政管理过程中面临的行政公益诉讼法律问题。
一、怠于履行收缴土地出让金职责类行政公益诉讼案件
（一）基本案情
2012年12月，贵州某房地产开发有限公司（以下简称“房地产公司”）取得了A县国土资源局挂牌出让的B地块。随后，该房地产公司同A县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称“出让合同”）。出让合同载明该宗地块面积为3000平方米，国有建设用地使用权出让价款为人民币550万元，用途为中低价位、中小套型普通商品住房用地，出让人（即A县国土资源局）同意在2013年12月20日前将该宗土地交付该房地产公司，达到现状土地条件。受让人（即房地产公司）应按以下时间和金额分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让款：第一期人民币275万元，付款时间为2012年12月20日之前；第二期人民币275万元，付款时间为2013年12月30日之前。双方同时约定，如不能按时支付上述出让价款的，自滞约之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日的，经催交后仍不能支付的，出让人有权解除合同，并可请求受让人赔偿损失。合同签订后，该房地产公司仅于2012年12月15日向A县国土资源局缴纳了土地出让金270万元，剩余280万元价款仍未缴纳。基于上述情况，A县国土资源局分别于2014年9月、2015年6月、2015年9月、2016年4月和2017年1月四次向该房地产公司出具了催缴通知书，但仍未收回剩余需要缴纳的土地出让价款。
2017年1月16日，A县检察院在掌握上述情况后，向A县国土资源局作出了《检察建议书》，检察建议认为A县国土资源局虽四次向该房地产公司下达了催缴通知书，但没有其他具体措施，未成功追缴剩余欠付土地出让价款，也未按照合同约定及时解除合同，收取违约金等，存在不正确履职、怠于履职行为，其行为持续侵害国有资产、损害社会公共利益至今已达四年之久。故建议A县国土资源局及时履行监督管理职责，采取有效措施向该房地产公司追缴剩余出让价款，并要求A县国土资源局在一个月内作出处理并将结果予以告知。收到《检察建议书》后，A县国土资源局即向法院对该房地产公司提起了诉讼，要求继续履行合同，支付剩余土地出让价款及违约金。
2017年5月12日，因A县国土资源局尚未收缴欠付土地出让金，A县检察院向法院依法提起行政公益诉讼，请求法院确认A县国土资源局怠于履行收缴土地出让金的职责违法，并判令A县国土资源局继续履行职责。2017年7月5日，法院经审理后作出判决，支持了A县检察院的全部诉讼请求。
（二）本案涉及的相关法律依据
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《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。”；
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《贵州省实施<城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例>办法》第十九条：“未经出让方同意，逾期未按规定全部缴纳地价款的，市、县人民政府土地管理部门有权解除合同，土地使用者所交定金不予退还。”；
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《行政诉讼法》第二十五条第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”；
第七十二条：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”；
第七十四条第二款第（二）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”；
第七十八条第一款：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”
（三）本案启示
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笔者注意到，上述怠于履行收缴土地出让金职责案件在全国行政公益诉讼案件中占有较大比例，属于典型案件。究其原因，主要是由于各地经济发展程度不一，政府对于招商引资而来的企业在出现欠缴土地出让金时的处理态度亦各不相同。而作为履行土地管理职责的国土资源行政机关，往往要兼顾甚至服从于政府对于整个地区经济发展的平衡与考量，这就导致国土资源行政管理机关未采取主动措施对欠付土地出让金的企业进行追缴或诉讼；
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基于上述情况，笔者认为：在诉前程序阶段，一方面，国土资源行政管理机关应充分履行追缴职责，采用出具追缴通知书、协商谈判及提起诉讼等方式主动履责，并及时向检察院汇报动态情况；另一方面，应将追缴所面临的客观现实困难（如政府原因、土地出让合同纠纷诉讼尚在审理或执行中）向检察院予以充分披露和说明。上述情况均需以书面形式向检察院进行回复，为可能到来的诉讼程序做好准备；
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在诉讼程序中，国土资源行政管理机关应充分向法院阐明追缴现状及做出的工作和付出的努力，并通过法院同检察院保持充分良好的沟通，最好能在诉讼程序中实现对欠付土地出让金的部分追缴，以彰显行政机关积极履行追缴职责的决心和成果，争取检察院的撤诉。如果最终未能撤诉，法院需要依法作出判决，我们需要追求的，便是通过上述一系列积极履职行为，令法院最终认定我们不存在怠于履职的情形，从而仅作出判令行政机关继续履职的有利判决。
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国土资源行政管理机关在穷尽行政催缴手段后，应于多长期限内采取司法强制措施进行追缴在实务当中并没有强制性规定，这就导致现实中行政机关提起诉讼或者仲裁的时间不一，本案就凸显了这一矛盾。因此，笔者建议行政机关应首先保证在诉讼时效内提起诉讼程序。根据经验，我们建议在付款期限届满后经多次（三次）催缴仍不能在期满后半年至一年缴纳的，行政机关主动提起诉讼程序强制追缴较妥。
二、怠于履行矿山环境保护与恢复治理的监管职责
（一）基本案情
某矿山企业依法持有的镁矿采矿许可证于2014年1月28日到期后，因政策性原因不予延续并要求予以关停。
采矿许可证到期前，A市国土资源局于2014年1月6日对该矿山企业负责人进行了约谈，书面告知企业应在矿山关闭前完成矿山地质环境恢复治理义务；采矿许可证到期后，A市国土资源局先后于2015年7月8日、2015年12月23日对该矿山企业负责人进行了约谈，再次书面告知企业应完成矿山地质环境恢复治理 48 38356 48 18655 0 0 1491 0 0:00:25 0:00:12 0:00:13 4384 48 38356 48 18655 0 0 1381 0 0:00:27 0:00:13 0:00:14 4383义务，并于2014年3月4日、2015年7月8日先后两次对其作出了《履行矿山地质环境治理恢复义务告知书》。2015年12月23日，当A市国土资源局再次对该矿山企业负责人进行约谈时，该负责人明确表示企业没有能力履行地质环境恢复治理义务，并提交了《放弃矿山地质环境治理恢复保证金承诺书》。基于上述情况，A市国土资源局会同A市财政局于2015年12月23日作出了《**省矿山地质环境治理恢复保证金划转告知书》，将该矿山企业累计缴存的地质环境治理恢复保证金130余万元转为政府治理费用，纳入财政预算管理，整合用于全市历史遗留重点矿山的地质环境治理。与此同时，A市国土资源局在该矿山企业明确表示不履行相关义务后，便开始积极开展环境恢复治理工作。2016年7月，A市国土资源局向A市政府申请，从划转的矿山地质环境治理恢复保证金中列支专项资金，分步实施该矿矿山地质环境治理工作。首先实施了矿山封堵工作，设立安全警示标志。2016年9月2日，经A市政府同意，A市财政局从全市矿山地质环境治理恢复保证金中划转资金182万元用于该矿山封堵工程。
2017年4月11日，A市检察院向A市国土资源局作出《检察建议书》，建议书认为：该矿山企业因政策性原因关停，在矿山关闭前应当履行矿山地质环境治理义务，并向负责收取保证金的A市国土资源局书面提出验收申请。但截至目前，该矿山企业仍未履行矿山地质环境治理义务，A市国土资源局未对矿山环境保护与恢复治理履行监管职责，故建议A市国土资源局：（1）责令矿山企业在一定期限内履行矿山地质环境恢复治理义务，如无法履行，则使用其缴存的矿山地质环境恢复治理保证金对地质环境进行治理，治理资金不足部分由采矿权人承担；（2）建议对矿山企业进行行政处罚；（3）更加积极地履行监管职责。
A市国土资源局收到《检察建议书》后，一方面于2017年5月2日进行了书面回复，另一方面开展了积极的履职行为。2017年6月23日，A市国土资源局对该矿山企业作出了《山东省矿山地质环境治理工作整改通知书》，要求其按照规定程序履行矿山地质环境恢复治理义务，该矿山企业明确表示愿意履行恢复治理义务。2017年8月10日，A市国土资源局对该矿山企业作出了《行政处罚决定书》，对其不履行矿山环境恢复治理义务的行为进行了行政处罚。
2017年8月18日，A市检察院向法院提起诉讼，要求法院依法确认A市国土资源局怠于履行矿山地质环境保护与恢复治理监管职责的行为违法，并判令A市国土资源局依法使用该矿山企业缴纳的矿山地质环境恢复治理保证金对矿区地质环境组织治理，治理资金不足部分由该公司承担。之后，笔者作为本案件的诉讼代理人根据案件事实及证据材料拟定了答辩状，对整个矿山地质环境恢复治理的管理体系及现状做了充分的梳理，对其中面临的现实困难进行了必要的说明，并同法院及检察院进行了充分交流。目前本案暂缓开庭，双方仍在沟通当中。
（二）本案涉及的相关法律依据
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《矿山地质环境保护规定》第十二条：“采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，报有批准权的国土资源行政主管部门批准。”；
第十八条：“采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金。”；
第二十二条：“矿山关闭前，采矿权人应当完成矿山地质环境治理恢复义务。采矿权人在申请办理闭坑手续时，应当经国土资源行政主管部门验收合格，并提交验收合格文件，经审定后，返还矿山地质环境治理恢复保证金。逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，国土资源行政主管部门使用该采矿权人缴存的矿山地质环境治理恢复保证金组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担。”；
第三十条：“违反本规定第十五条、第二十二条规定，未按照批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案治理的，或者在矿山被批准关闭、闭坑前未完成治理恢复的，由县级以上国土资源行政主管部门责令限期改正；逾期拒不改正的，处3万元以下的罚款，5年内不受理其新的采矿权申请。”
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《**省矿山地质环境治理恢复保证金管理暂行办法》第三十四条：“矿山企业倒闭、破产或者停办、关闭，存在下列情形之一的，负责保证金缴存管理的国土资源行政主管部门可使用采矿权人缴存的保证金，对该矿开展治理：（一）未实施治理工程、自采矿许可证过期之日起60日内未申请验收的；（二）闭坑验收不合格和责令限期整改后仍不合格，及拒绝或放弃治理整改的。”
第三十五条：“负责保证金缴存管理的国土资源行政主管部门、财政部门使用保证金对闭坑矿山实施治理工程按以下程序进行：（一）下达保证金划转通知书；（二）采矿权人或银行划转通知书将保证金划入相应的财政账户；（三）财政部门将相应资金纳入预算管理，专项用于闭坑矿山的治理恢复费用。”
（三）本案启示
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笔者注意到，对于矿政管理领域，矿山闭矿时的地质环境恢复治理监管职责是行政公益诉讼的重灾区。究其原因，一方面是因为我国越来越重视环境保护，将环保提到不可触碰的红线位置，因此，对于矿山闭矿后的环境治理监管便成为了检察机关履行行政公益诉讼督促职责的重点对象。另一方面，由于检察机关对整个矿山地质环境恢复治理行政管理的体系、周期以及面临的困难不甚了解，因此便会形成一种仅凭《矿山地质环境保护规定》的条文和单一的以环境是否治理完毕作为行政机关是否履行监管义务的认定方式。
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笔者认为，依据《矿山地质环境保护规定》等相关文件的要求，国土资源行政管理机关对矿山环境保护与恢复治理的监管职责应被分为两个阶段。第一阶段为采矿权申请及存续时期的监管职责，包括对采矿权人编制的《矿山地质环境保护与治理恢复方案》负有审查的职责，以及依法足额收取矿山地质环境治理恢复保证金的职责；第二阶段为矿山关闭、闭坑，采矿权人依法申请采矿权注销时的监管职责，包括要求采矿权人依法履行环境恢复治理义务，以及不履行该义务时依法划转其保证金用以治理等相关职责。据此，笔者建议国土资源行政管理机关在对检察院就检查建议进行书面回复以及向法院提交答辩状时，应按照上述两个阶段对自身已切实履行监管职责进行充分说明。
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《矿山地质环境保护规定》第二十二条虽然规定了采矿权人逾期未履行矿山地质环境恢复治理义务，国土资源行政主管部门可以依法使用其缴存的矿山地质环境治理恢复保证金进行治理。但在现实操作中，矿山地质环境恢复治理保证金往往统一归拢到政府财政账户，纳入财政预算管理，统筹用于整片区域的矿山环境治理。因此，国土资源行政管理部门在使用矿山地质环境恢复治理保证金时，要向当地政府及财政部门进行申请，而政府拨付保证金亦有先后及主次的考量，这就导致了检察院认为国土资源行政管理机关怠于行使监管职责，没有及时将采矿权人缴存的保证金专款专项用于本矿山的恢复治理工作。据此，笔者建议国土资源行政管理机关应将上述情况及现实中面临的困难向检察院及法院进行充分说明，并辅以相应的申请使用保证金的报告及文件，以佐证自身已尽到相应的监管职责。
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鉴于矿山地质环境恢复治理的周期较长，而检察院往往以是否治理完毕作为国土资源行政管理机关是否全面履行监管职责的判断标准。事实上，该种认定标准没有对环境恢复治理的客观现实进行充分考量，或者说，检察机关因缺乏矿山地质环境恢复治理的实务经验及体系认识，导致认定标准过于严苛。因此，笔者建议国土资源行政管理机关应将矿山地质环境恢复治理的管理体系及其客观现实、科学治理周期等概念告知检察院和法院，使得各方能够在同一认识维度上客观评价行政机关是否已经履行相应的监管职责。
三、结语
至此，三期的内容虽已结束，但笔者研究探寻国土资源行政公益诉讼法律问题的脚步不会停止。从行政公益诉讼在个别地区先行开展试点工作到目前写入《行政诉讼法》后的全面铺开，在土地和矿政管理领域，未来或将产生大量的行政公益诉讼。笔者作为国土资源部法律顾问团队中的一员，有义务也有责任为国土资源主管部门提供行政公益诉讼的应诉建议和相关法律问题分析。笔者相信，在践行依法行政的道路上，大家共同努力，一定能为我们的青山绿水贡献一份力量。
THE END
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