域外观察 | FCC垃圾短信和骚扰电话治理规则简析

近年来，美国的垃圾短信和骚扰电话也呈现出快速上升趋势。据Robokiller统计数据显示，2022年美国人全年收到垃圾短信超过2257亿条，比上一年度878亿条增长157%，预计损失200亿美元。骚扰电话全年超过782亿次，比上一年度增长8%，预计损失超过650亿美元。据美国联邦通信委员会（FCC）调查显示，关于垃圾短信的消费者投诉从2015年的3300件上升到2022年的18900件，七年间增加了500%。

2023年3月17日，美国联邦通信委员会（FCC）首次通过了专门针对垃圾短信治理的监管规则，主要内容涉及三个方面。一是所有运营商应当直接屏蔽来自“无效、未分配或未使用号码”的短信。其中，无效号码是指未分配区号或缩拨代码的号码、位数不正确的号码和重复单个数字的号码；未分配号码是指有效但尚未分配给任何运营商的号码；未使用号码是指已经分配给运营商，但尚未分配给用户的号码。二是所有运营商应当屏蔽用户已经列入“请勿拨打”（DNO）清单的号码短信。三是运营商应当设立查询机制，以便短信发送者可以查询被屏蔽的文本，及时解决关于“误伤”的投诉。

此外，FCC还在考虑将“禁止呼叫”（Do Not Call）注册表首次扩展适用于短信，方便用户一劳永逸地拒绝特定的垃圾短信；以及改变“单一同意”机制，避免短信发送者使用单一的消费者同意来向该用户发送来自多个来源和号码的电话和短信。

根据美国《电话消费者保护法》(TCPA)规定，使用自动电话拨号系统发送的某些电话和短信，以及使用预先录制或人工语音拨打的电话必须提前取得被叫方的明确书面同意，否则即为违法行为。但是实践中，非法来电者会通过篡改来电显示、隐藏来电显示、使用随机号码、使用相同开头号码等方式绕过监管，导致垃圾电话屡禁不止。

自2017年11月始， FCC开始出台《禁止呼叫报告和命令》，授权运营商在未经消费者同意的情况下，阻止高度疑似非法或欺诈性的垃圾电话，主要包括四类。一是用户已经列入“请勿拨打”（DNO）清单的电话；二是来自无效号码的呼叫，包括使用未分配区号或缩拨代码的号码、位数不正确的号码和重复单个数字的号码；三是来自未分配号码的呼叫，未分配号码是指有效但尚未分配给任何运营商的号码。四是来自未使用号码的呼叫，未使用号码是指已经分配给运营商、尚未分配给消费者的号码。FCC以“安全问题”为由禁止运营商使用包含已知合法电话号码的集中式“白名单”，担心此类名单可能成为自动呼叫者“事实上的万能钥匙”，通过简单地欺骗“白名单”号码使所有的监管努力付诸东流。

2019年12月30日，《电话自动呼叫滥用威慑法》(TRACED)正式签署通过。TRACED法要求FCC强制执行 “呼叫者识别框架”（STIR/SHAKEN），该框架允许运营商验证随电话呼叫传输的呼叫者ID信息是否与呼叫者的真实电话号码相匹配。TRACED 法项下规定的FCC具体职能包括：一是要求语音服务提供商开发呼叫认证技术；二是启动规则制定，保护用户不会收到来自未经身份验证的号码的呼叫或短信；三是确定运营商根据呼叫者识别框架阻止语音呼叫的具体流程，同时允许受到“误伤”的呼叫方申诉验证其呼叫的真实性；四是简化用户向FCC自愿分享违反自动呼叫限制的电话或短信的方式；五是确定是否可以修改其关于访问码号资源的政策，以减少潜在的自动呼叫违规者对号码的访问；六是重新分配号码数据库的实施情况报告；七是对豁免类别的机器人电话实施消费者保护；八是确保选择退出、选择加入型的机器人电话拦截服务为消费者和呼叫者提供透明度和补救选择，不向消费者和呼叫者收取额外费用，及时解决相关投诉；九是研究是否要求互联网协议语音 (VoIP) 服务提供商向FCC提供其联系信息，并保留通过VoIP服务传输的每条呼叫记录，以追踪呼叫来源；十是向司法部提供相关证据，证明出于欺诈或伤害故意而进行的机器人呼叫等违规行为。

2023年4月11日，联邦贸易委员会（FTC）发布新规则加大骚扰电话整治力度，与FCC合作开展“网关禁入”计划（Project Point of No Entry, PoNE），重点打击海外诈骗者和冒名顶替者，VoIP服务提供商应当配合“网关禁入”计划实施。“网关禁入”计划的具体内容包括三方面：一是识别为非法呼叫提供通道和接入的VoIP服务提供商，二是要求其停止相关行为并警告其涉嫌违反《电话营销规则》，三是进行持续监控，对于屡教不改的VoIP服务提供商开展执法调查和提起诉讼。在执法手段方面，FTC有权使用民事罚款和法院禁令来阻止VoIP服务提供商违反《电话营销规则》的行为。此外，FTC还可以与VoIP服务提供商进行协调，为因骚扰电话导致损失的消费者寻求退款。

综上可见，垃圾短信和骚扰电话一直是FCC的监管重点，近年来愈发引起关注。从实质上看，FCC针对垃圾短信的治理新则沿用了骚扰电话的治理模式，首次将打击骚扰电话的监管手段扩展运用到垃圾短信治理方面。